Составной частью системы государ­ственного регулирования экономического и социального развития страны является разработка прогнозных и программных до­кументов. Содержание этих документов может служить ориентиром при разработ­ке планов субъектами хозяйствования, а в

случаях, специально предусмотренных законодательством, — юридическим осно­ванием для заключения хозяйственных договоров и определения отдельных усло­вий договоров. Если в централизованно управляемой экономической системе пла­нирование носило директивный характер, то в смешанной экономике оно характеризуется в целом как индикативное, рекомендательное.

Прежняя система планирования, существовавшая в Украинской ССР, как и в целом в Советском Союзе, достаточно полно освещена в литературе, в том числе в прежних учебниках хозяйственного права [20]. В литературе и официальных документах анализировались недостатки этой системы как излишне зацентрализо­ванной и детализированной, обосновывались рекомендации по ее совершенствова­нию. В частности, предлагалось заменить систему директивного планирования, закрепленную прежним законодательством, системой индикативного планирования и прогнозирования, сформировавшейся в некоторых зарубежных странах с учетом позитивных элементов советского опыта.

Однако доминирование в конце 80 — начале 90-х годов либерально-ради­кальной идеологии выразилось не в совершенствовании законодательства о плани­ровании, не в замене системы централизованного директивного планирования сис­темой индикативного планирования, а в отказе от общегосударственного планирования экономического и социального развития страны и в ликвидации Госплана Украины и других плановых органов. Никто в научной литературе целесообразности отказа от планирования не обосновывал. Планирование было упразднено волюнтаристски явочным порядком.

Такой необоснованный радикализм положительного эффекта не дал, зато спо­собствовал дезорганизации экономики. В связи с этим вскоре предметом обсуж­дений стал вопрос о формировании новой системы планирования, свободной от недостатков прежней системы. Результаты дискуссий нашли отражение в новой Конституции Украины, ряд статей которой обязывают Верховную Раду, Кабинет Министров и региональные органы власти и управления осуществлять планирова­ние в форме разработки общегосударственных и региональных программ социаль­но-экономического развития (п. 6 ст. 85; п. 3 ст. 116; п. 4 ст. 116; п. 5 ст. 116; п. 3 ст. 119; ст. 143 Конституции). Без планирования, без разработки общегосу­дарственных и региональных программ социально-экономического развития не­возможно обеспечить социальную ориентацию экономики. Не имея перспектив­ных прогнозов, планов и программ развития, нельзя составлять обоснованные бюджеты на государственном и местном уровнях. Это уже подтверждено много­летней практикой.

Разумеется, в планировании не должны воспроизводиться недостатки преж­ней сверхцентрализованной системы. Планирование не должно сковывать инициа­тиву и самостоятельность субъектов хозяйствования, оно должно помогать им в выработке стратегии развития, в получении государственной поддержки, государ­ственных заказов. Формироваться такая система, адекватная современной сме­шанной экономике, может лишь на основе хорошо продуманного правового обес­печения. Для того, чтобы планировать социально-экономическое развитие и обеспечивать реализацию планов, нужно располагать необходимыми хозяйствен­ными правами по управлению различного рода ресурсами, обладать соответствую­щей хозяйственной компетенцией. В развитие этих положений Конституции 23 марта 2000 г. был принят Закон Украины «О государственном прогнозировании и разработке программ экономического и социального развития Украины», в ко­тором конкретизированы некоторые ее положения.

Закон определил правовые, экономические и организационные принципы сис­темы прогнозных и программных документов экономического и социального раз­вития Украины. Согласно Закону государственное прогнозирование экономиче­ского и социального развития — это научно обоснованное предвидение направлений развития страны, отдельных отраслей экономики или отдельных ад­министративно-территориальных единиц, возможного состояния экономики и со­циальной сферы в будущем, а также альтернативных путей и сроков достижения параметров экономического и социального развития. А программа экономического и социального развития — документ, в котором определяются цели и приоритеты этого развития, средства и пути их достижения, формируется взаимосогласованная и комплексная система мер органов законодательной и исполнительной власти, ор­ганов местного самоуправления, направленных на эффективное решение проблем экономического и социального развития, достижение стабильного экономического роста, а также характеризуются ожидаемые изменения в состоянии экономики и социальной сферы.

Прогнозные и программные документы экономического и социального разви­тия разрабатываются на основе комплексного анализа демографической ситуации, состояния использования природного, производственного, научно-технического и трудового потенциала, конкурентноспособности отечественной экономики, оценки достигнутого уровня развития экономики и социальной сферы и с учетом влияния внешних политических, экономических и иных факторов и ожидаемых тенденций изменения влияния этих факторов в перспективе.

Показатели прогнозных и программных документов экономического и соци­ального развития являются ориентиром для разработки субъектами хозяйственной деятельности собственных прогнозов, планов, бизнес-планов и других документов.

Прогнозы экономического и социального развития разрабатываются на сред­несрочный (5 лет) и краткосрочный (1 год) периоды, а государственная програм­ма этого развития — на краткосрочный период. При необходимости прогнозные и программные документы могут разрабатываться на более длительный период.

В прогнозах экономического и социального развития на среднесрочный и краткосрочный периоды должны быть отражены: анализ социально-экономиче­ского развития страны за предыдущий период (в среднесрочном) или за прошлый и текущий годы (в краткосрочном прогнозе) и характеристика главных проблем развития экономики и социальной сферы; ожидаемые изменения внешнеполитиче­ской и внешнеэкономической ситуации и их влияние на экономику страны; оценка влияния возможных мер государственной политики в прогнозном периоде на раз­витие экономики и социальной сферы; основные макроэкономические показатели и балансы экономического и социального развития, в том числе в разрезе отрас­лей экономики, Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Се­вастополя.

Кроме того, в прогнозе на среднесрочный период должны быть намечены це­ли, приоритеты экономического и социального развития, даны положения о на­правлениях государственной политики; прогноз конъюктуры на внутренних и внешних рынках стратегически важных видов товаров и услуг, а также заключе­ние о тенденциях развития экономики страны в течение этого периода.

В прогнозе на краткосрочный период составляется заключение о развитии экономики страны в следующем году. Прогноз экономического и социального развития Украины на среднесрочный период используется при разработке проекта Программы деятельности Кабинета Министров и публикуется в газете «Урядовий кур'ер», а прогноз на краткосрочный период — для разработки Государственной программы экономического и социального развития и для оценки поступлений и формирования показателей Государственного бюджета.

Государственная программа экономического и социального развития Украины разрабатывается ежегодно взаимосогласованно с проектом Государственного бюд­жета на соответствующий год. В ней конкретизируются меры, предусмотренные в программе деятельности Кабинета Министров, и задачи, определенные в ежегод­ном послании Президента к Верховной Раде о внутреннем и внешнем положении Украины.

В этой программе должны быть отражены: анализ социально-экономического развития за прошлый и текущий годы и характеристика главных проблем разви­тия экономики и социальной сферы; влияние ожидаемых изменений внешнеполи­тической и внешнеэкономической ситуации на экономику страны; цели и приори­теты экономического и социального развития в следующем году; система мер по реализации государственной политики с определением сроков выполнения и ис­полнителей; основные макроэкономические показатели и балансы экономического и социального развития, в том числе в разрезе отраслей экономики, Автономной Республики Крым, областей, городов Киева и Севастополя; перечень государ­ственных целевых программ, которые будут финансироваться в следующем году за счет средств Государственного бюджета; показатели развития государственного сектора экономики, в частности получение и использование объектов права госу­дарственной собственности, развития казенных предприятий.

В государственных целевых программах приводятся: основные этапы и сроки их реализации; необходимые объемы финансирования каждой из программ в це­лом и дифференцировано по годам с определением источников финансирования; результаты выполнения каждой программы; объемы финансирования каждой из программ за счет всех источников финансирования в следующем году, в том чис­ле за счет средств Государственного бюджета; государственные заказчики про­граммы.

Государственная программа экономического и социального развития на сле­дующий год представляется в Верховную Раду одновременно с проектом Госу­дарственного бюджета на соответствующий год. После утверждения Верховной Радой она публикуется в ее официальных изданиях и газете «Урядовий кур'ер».

Указанный Закон определяет также порядок разработки прогнозных и про­граммных документов экономического и социального развития Автономной Рес­публики Крым, областей, районов и городов, а также прогнозы и программы раз­вития отраслей экономики.

Органами государственной власти, которые разрабатывают, утверждают и ис­полняют прогнозные и программные документы экономического и социального развития, являются: Кабинет Министров, уполномоченный центральный орган ис­полнительной власти по вопросам экономической политики, другие центральные органы исполнительной власти, Совет министров Автономной Республики Крым, местные государственные администрации и органы местного самоуправления.

Кабинет Министров, в частности, организует подготовку прогнозов экономи­ческого и социального развития на среднесрочный и краткосрочный периоды, раз­рабатывает и осуществляет Государственную программу экономического и соци­ального развития на следующий год, организует подготовку прогнозов развития отдельных отраслей экономики; определяет структуру прогнозных и программных документов экономического и социального развития, сроки и порядок их разрабо­ток, ответственных исполнителей; одобряет прогнозы экономического и социаль­ного развития на средне- и краткосрочный периоды, прогнозы развития отдель­ных отраслей экономики на среднесрочный период, утверждает программы развития отдельных отраслей экономики; одобряет проект Государственной про­граммы экономического и социального развития Украины на следующий год и представляет ее на рассмотрение Верховной Рады.

Уполномоченный центральный орган исполнительной власти по вопросам эко­номической политики как главный исполнитель и координатор работ по прогнози­рованию экономического и социального развития и подготовке программ экономи­ческого и социального развития страны совместно с другими центральными и местными органами исполнительной власти, Национальным банком, Фондом го­сударственного имущества и Антимонопольным комитетом готовит прогнозы эко­номического и социального развития на средне- и краткосрочный периоды и Го­сударственную программу этого развития на следующий год, осуществляет ежеквартальный мониторинг ее выполнения; осуществляет организационно-мето­дическое руководство и координирует подготовку прогнозов экономического и социального развития Автономной Республики Крым, областей, районов и городов на среднесрочный период и их программ этого развития на краткосрочный период.

Другие центральные органы принимают участие в разработке прогнозов эко­номического и социального развития Украины на средне- и краткосрочный перио­ды и Государственной программы экономического и социального развития Украи­ны на следующий год, обеспечивают выполнение задач, определенных этой программой, в соответствующих отраслях экономики и сферах деятельности; в со­ответствии с определенным Кабинетом Министром перечнем разрабатываются прогнозы и программы развития отдельных отраслей экономики.

Как отмечалось выше, в Государственной программе экономического и соци­ального развития Украины на краткосрочный период должен быть отражен и пе­речень государственных целевых программ, которые будут финансироваться в следующем году за счет средств Государственного бюджета.

За счет этих средств осуществляются, в частности, поставки продукции для государственных нужд — потребностей Украины в продукции, необходимой для решения социально-экономических проблем, поддержания обороноспособности страны и ее безопасности, создания и поддержания на должном уровне государ­ственных материальных ресурсов, обеспечения функционирования органов госу­дарственной власти.

В соответствии с Законом Украины «О поставках продукции для государ­ственных потребностей» от 22 декабря 1995 г. такие поставки обеспечиваются пу­тем формирования, размещения и выполнения субъектами хозяйствования на до­говорной (контрактной) основе заказов государства на поставку (закупку) товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных потребностей.

Государственными заказчиками выступают: Верховная Рада и другие цен­тральные органы государственной власти Украины, Совет министров Автономной Республики Крым, областные, Киевская и Севастопольская городские государ­ственные администрации, государственные организации и учреждения, определен­ные законом о Государственном бюджете, а также государственные организации и учреждения, уполномоченные Кабинетом Министров заключать государствен­ные контракты. Последние — это договоры, заключенные государственным за­казчиком от имени государства с его исполнителем, в которых определяются эко­номические и правовые обязанности сторон и регулируются взаимоотношения заказчика с исполнителем.

Закупка товаров, работ и услуг за государственные средства производится в соответствии с Законом Украины «О закупках товаров, работ и услуг за государ­ственные средства» от 22 февраля 2000 г. Этот Закон устанавливает общие право­вые и экономические основы осуществления процедур таких закупок с целью со­здания конкурентной среды в этой сфере, обеспечения их прозрачности и оптимального использования.

Практика использования приведенных рычагов влияния государства на эконо­мику оценивается правоведами по-разному. Сторонники «чистоты» частноправо­вых методов «саморегуляции» рыночной экономики считают, что такое «чрезмерное» вмешательство государственных органов власти и управления привело к за­метному торможению реформ в Украине (без указания, каких конкретно реформ). Между тем сегодняшние реалии свидетельствуют о том, что именно неожиданная для большинства населения Украины да и самих представителей власти значи­тельная их отстраненность от программирования развития экономики и регулиро­вания хозяйственных отношений вылилась в кризисную ситуацию, из которой мы до сих пор не можем выйти.