Виникнення, становлення і еволюція галузі адміністративного права супроводжувалися формуванням відповідної галузі наукових знань. Попередниками науки адміністративного права вважаються камеральні науки (камералістика) та наука поліцейського права.

 

Камеральні науки і наука поліцейського права

Перші наукові праці з державного уп­равління з'явилися у XVI ст., коли утверджу­валася абсолютна монархія. Ці праці мали теологічний зміст і давали поради правите­лям, як управляти державою.

Метою управління в цю епоху було отри­мання якомога більше грошей для правителя, монарха. На цих по­зиціях стояли до початку XVIII ст. камеральні науки. Термін «каме­ралістика» походить від латинського «сатега», що означає двірцева, державна, князівська скарбниця. Камералістика — це напрям у роз­витку німецької економічної думки XVII—XVIII ст., що передувала буржуазній політичній економії і являла собою сукупність адмі­ністративних та господарських знань з ведення камерального (двірцевого, князівського, у широкому розумінні — державного) гос­подарства.

Камеральні науки складалися з трьох основних блоків: політично­го блоку, економічної та фінансової політики. Мета камералістики — вироблення рекомендацій управлінського характеру щодо різних га-

19

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

лузей управління. З другої половини XIX ст. вона стала обов'язковим предметом і в університетах Росії.

загрузка...

Отже, розвиток науки адміністративного права започаткувала ка-мералістика. Це — науки про фінанси, економіку, господарство та уп­равління.

Епоха Реставрації представлена такими вченими-камералістами, як М.Оссе (1506-1557) та Г.Брехт (1547—1612). Вони створили у своїх працях ідеальну модель уряду та управління на той час.

Подальший розвиток камералістики супроводжується дифе­ренціацією, виокремленням окремих дисциплін. Так, для форму­вання в подальшому самостійної науки адміністративного права ве­ликого значення набуло виокремлення з камералістики науки поліцейського права (або поліцейської науки). Основними представни­ками поліцейської науки на той час були Н. Деламар, І.-Г.-Г. фон Юсті (1717-1771) та Й. фон Зонненфельс. Як Деламар, так і Юсті розуміли науку в сенсі політики. Юсті, подібно до Деламара, не вив­чав ні законодавства, ні управління, але виклав систему теоретичних знань, які обумовлюють добробут. Причини добробуту слід шукати, на думку Юсті, у природних та економічних умовах, а також у духов­ному розвитку населення. На цьому і повинна бути зосереджена увага уряду.

Розглядаючи питання про діяльність держави, спрямовану на створення громадянського добробуту, Юсті мав на увазі не тільки адміністративні установи, а й законодавство. Закони мають відпо­відати моделі управління. Вони повинні змінюватися зі зміною са­мого життя. Юсті вважав, що поліція та юстиція — це дві частини одного цілого, а їх функціонування повинно бути прерогативою одних і тих же органів. Проте суспільна практика в той період не давала можливості розмежувати поліцію та юстицію. Юсті також вважав, що поліцейські закони повинні узгоджуватися з фінансо­вими.

Отже, започаткована у Франції Деламаром, а в Німеччині — Юсті наука про поліцію була теорією політики законодавства та уп­равління. Наприкінці XVIII ст.—на початку XIX ст. поліцейська наука продовжувала розвиватися. Подальший розвиток поліцейської науки пов'язаний з працями вчених, які розробляли питання поліцейської держави.

Поліцейське право активно розвивалося у Німеччині багато в чо­му завдяки працям Роберта фон Моля та Лоренца фон Штейна.

20

 

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

У Росії ця наука спочатку, за статутом університетів 1835 р., викла­далася під назвою «Закони державного благоустрою та благочинства», а згодом (за статутом університетів 1863 р.) дістала назву поліцейсько­го права. Останнє було включено до програм юридичних факультетів університетів. Відповідно вийшли друком курси поліцейського права, в тому числі підготовлені авторами, що працювали на теренах Ук­раїни'.

Проте об'єкт поліцейської науки не був чітко визначений. Одні поліцеїсти включали до нього фінансове та військове управління, інші — все внутрішнє управління держави, окрім фінансового, судо­вого та дипломатичного.

Поступово політичний характер науки поліційного права зміню­вався на юридичний. Представники поліцейської науки дійшли вис­новку, що примусова діяльність держави в галузі внутрішнього уп­равління повинна обмежуватися завданнями поліції безпеки. Перша половина XIX ст. стала перехідним періодом для науки поліцейського права.

Становлення     Якщо поліцейське право вико-

науки    ристовувалося для впорядкування

адміністративного права           суспільних відносин шляхом засто-

сування методів прямого примусу, то виникнення адміністративного

права пов'язане з принципово іншим підходом — визнанням верхо­венства прав людини і громадянина, з ідеями правової держави, котрі сформувалися в ході буржуазних революцій. Адміністративне право з початку свого існування було правом контролю за адмі­ністрацією, правом захисту громадянина від сваволі з боку адміністра­тивної влади.

Ідеї адміністративного права Франції, як і її цивільного права, справили великий вплив на інші держави Західної Європи, де також почалося виокремлення адміністративного права у самостійну галузь публічного права. Формуються такі принципи побудови і діяльності

1 Левитский В. Ф. Предмет, задачи й метод полицейского права. — X., 1894; Шеймин П. М. Задачи, содержание й история науки полицейского права. — Одесса, 1887; Антонович А. Я. Полицейское право й политичєская зкономия. — К., 1883; Курс государственного благоустройства. — К., 1890; Бунге М. X. Полицейское право (1887); Андреевський Й. Е. Полицейское право (1872); Тарасов Й. Т. Учебник науки полицейского права. — К., 1896 та ш.

21

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

органів публічної влади, як законність, централізація, децент­ралізація тощо.

З другої половини XIX ст., зокрема в Німеччині, почалась активна розробка адміністративного права — як німецького, так і інших дер­жав. Число праць з адміністративного права сягнуло десятків. Кожна з німецьких держав, особливо Прусія, Баварія, Саксонія, Вюртемберг, Гессен, мали своїх коментаторів, систематиків і тлумачів адміністра­тивного права.

Георг Мейєр у праці «Підручник німецького адміністративного права», виданій в 1883 р., прагнув насамперед до точних формулю­вань адміністративно-правових понять, юридичних інститутів. До числа його здобутків належать визначення внутрішнього управління, а також адміністративного права як системи юридичних норм, що ре­гулюють управління. На думку Г.Мейєра, наука про управління поділяється на дві частини: 1) адміністративне право, що вивчає юри­дичні принципи управління; 2) адміністративна політика, що вивчає принципи доцільності. Автор виклав тільки першу частину, що ж сто­сується адміністративної політики, то вона залишилася без відповіді.

У XIX ст. розвиток вчення про управління досяг високого рівня за­вдяки науковим дослідженням таких учених, як Р. фон Моль та Л. фон Штейн.

Дослідження адміністративного права у Франції починається з 30-х років XIX ст. Першими дослідниками французького адміністра­тивного права, а також засновниками відповідної науки були Деже-рандо, Макрель, Вів'єн, Лафер'єр та інші.

Французькі вчені виходили із загального вчення про консти­туційний устрій та поділ влади. Виконавча влада, яка контролюється законодавчою владою, діє в установлених законом рамках та відповідальна перед законом. Звідси виникає інститут адміністратив­ної юстиції. Адміністративне право визначає побудову та взаємо­відносини громадських органів, на які покладена турбота про ті гро­мадські інтереси, для яких існує адміністрація, а також ставлення адміністративної влади до громадян. Завдання поліції — попереджен­ня загроз. Зокрема, Вів'єн у своїх «Адміністративних етюдах» (1843) обстоював (розвинуту пізніше Л. фон Штейном) думку, що кожна га­лузь адміністрації має свою позицію, але самостійним завданням поліції є приватна та громадська безпека.

Французька система адміністративного права знайшла своїх послідовників у Бельгії, Італії та Іспанії. Порівнюючи французьких

22

 

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

догматиків адміністративного права з німецьким, знаходимо між ни­ми різницю не стільки у методологічних прийомах, скільки у ро­зумінні обсягу науки та побудови її системи.

Німецькі вчені переважно вивчають тільки право внутрішнього управління, вважаючи право воєнне, фінансове, судове предметом самостійних дисциплін. Що стосується французьких дослідників, то вони розробляють всю систему адміністративного права, розуміючи її як єдине ціле. Наприкінці XIX ст. англо-американська юридична література відрізнялася від відповідної літератури на Європейському континенті тим, що не давала повних систем політичних та юридич­них наук.

Отже, наприкінці XIX ст. адміністративне право як наука тільки формується. Остаточно його предмет ще не визначений. Єдиної по­зиції в науці не існує. Так, у Франції адміністративним правом вва­жали політико-юридичну науку, що вивчає питання державного уп­равління. Деякі французькі вчені включали адміністративне право до державного права. У Німеччині адміністративне право одні вчені на­зивали поліцейським правом, інші — правом внутрішнього уп­равління.

Наука адміністративного права кінця XIX—початку XX ст. у широко­му розумінні включала вчення про всю сукупність юридичних норм, які визначали діяльність адміністративних органів. З предмета дослідження вилучалися норми про державний устрій, судову діяльність, судочинство. До системи цієї науки відносили військове уп­равління, міжнародне, фінансове, церковне та внутрішнє управління.

Центральним у системі науки адміністративного права залиши­лося питання про організацію діяльності адміністративних установ у сфері внутрішнього управління. Наступним важливим питанням була діяльність адміністративних інституцій щодо застосування адміністративно-правових норм (форми управління). Окрім цього, наука адміністративного права включала адміністративну юстицію як особливу форму вирішення спірних питань, що виникали у про­цесі адміністративної діяльності. Три вказані блоки утворювали за­гальну частину науки адміністративного права.

До особливої частини науки адміністративного права входили розділи: 1) про поліцію безпеки; 2) про народне здоров'я; 3) про ду­ховний розвиток; 4) про економічний добробут.

Так поступово в надрах науки управління, поліцейського права та Державного права виникає наука адміністративного права.

23

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Новою рисою в розвитку адміністративного права стало встанов­лення контролю за адміністративною владою через кримінальні та цивільні справи. Ця мета може бути досягнута двома засобами: грома­дянам може бути надана можливість звертатися із скаргами на неза­конні дії органів адміністрації до загальних судів, що розглядають цивільні та кримінальні справи, або ж до особливих установ, створе­них для розгляду скарг на дії адміністрації.

Система підконтрольності адміністрації загальним судам форму­валася в Англії та США. Система розгляду скарг на адміністрацію в особливих установах, яка виникла у Франції, прийнята у більшості держав Західної Європи і має спеціальну назву — адміністративна юс­тиція. Пізніше у західноєвропейських країнах була створена система адміністративних судів, які є однією із систем, що забезпечує дотри­мання законів посадовими особами.

У зазначений період наука адміністративного права поступово пе­ретворювалася на самостійну дисципліну. На базі німецької та фран­цузької шкіл розвивалася адміністративно-правова наука і в інших європейських державах.

$ 3. Ознаки рецепції римського публічного права у становленні сучасного адміністративного права

Висвітлюючи історичну еволюцію адміністративного права, не можна залишити поза увагою питання щодо рецепції римського пра­ва. Адже вона властива усім європейським (та похідним від них) сис­темам права.

 

Поняття рецепції римського права та його типи

Загалом рецепція права являє собою сприй­няття його духу, ідей, головних засад та окре­мих положень тією чи іншою сучасною циві­лізацією на певному етапі її розвитку. Відпо­відно рецепція римського права означає сприйняття його духу, ідей, засад і основних

положень у процесі формування та розвитку європейських (і похідних

або залежних від них) традицій права.

На запитання, чому, як правило, йдеться про рецепцію римського

права, слід дати таку відповідь. По-перше, рецепція як елемент за-

24

 

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

гального процесу відродження цивілізації, що відійшла у минуле, по­лягає насамперед у впливі більш ранньої, але високорозвиненої сис­теми права на правову систему, що формується у новій культурі. При цьому право минувшини пристосовують до сучасного розуміння пра­ва. Такі процеси непоодинокі, й найбільш відома рецепція римського права у контексті історії цивілізацій не є чимось унікальним — до­статньо пригадати рецепцію грецького права Стародавнім Римом і створення відомих Законів XII таблиць.

Водночас саме римське право виявилося найвищою фазою роз­витку античного права. Це стало одним з визначальних моментів для подальшої долі права Стародавнього Риму. Саме тому римське право виявилося предметом неодноразових рецепцій у наступних цивілізаціях. З тієї ж причини предметом рецепції було насамперед римське приватне право.

Що ж стосується надбань римського публічного права, то до них зверталися лише тоді й тією мірою, коли цього вимагали потреби то­го чи іншого державного устрою, форми правління тощо. При цьому на відміну від рецепції римського приватного права, коли сприймав­ся дух та засади останнього, з публічного права звичайно запозичува­ли якісь зовнішні форми, процедури, окремі рішення тощо. В цьому відображається сутність публічного права. Рецепція римського права як явище європейської цивілізації в цілому може відбуватися за різними типами — західним та східним.

Слід говорити про західноєвропейський чи східноєвропейський (візантійський) типи рецепції в рамках єдиної історії європейського пра­ва. Вони відрізняються певними властивостями, характеристиками, що позначається і на особливостях тієї чи іншої європейської традиції права.

Західноєвропейський тип рецепції римського права характери­зується такими рисами:

О тривалість процесу, як правило, протягом усього часу форму­вання і розвитку західної традиції права, тобто майже півтора тисячоліття;

О ґрунтовні теоретичні розвідки букви та духу римського права (праці глосаторів, коментаторів, представників філологічної, історичної та інших правових шкіл);

О розвиток філософського підґрунтя (вчення про природне пра­во, громадянське суспільство, правову державу тощо);

О зумовленість рецепції римського права нагальними потребами торгівельного обігу (проведення її за «ініціативою знизу»);

25

 

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

О

О

о

паралельність процесів рецепції римського права у декількох країнах (італійські міста, Франція, Німеччина, Нідерланди та ін.); доведення рецепції римського права до логічного завершення (створення на його підвалинах цивільних кодексів, зводів за­конів тощо);

фундаментальність кодифікацій, їхня придатність для «вто­ринних», «похідних» рецепцій, у тому числі в країнах, що на­лежать до інших локальних цивілізацій.

Для східноєвропейського (візантійського) типу рецепції римського права характерні такі риси:

О    більш короткий відрізок часу, протягом якого вона відбу­вається (приблизно п'ятсот років);

О

проведення систематизаційних робіт на матеріалах першодже­рел, проте без глибоких досліджень засад римського права як такого;

обмеженість філософського підґрунтя християнським вчен­ням у його православній інтерпретації, ігнорування положень давньогрецької, римської філософії;

О

проведення систематизаційних, дослідницьких та інших робіт, пов'язаних з рецепцією, за ініціативою «зверху» і в умовах за­лежності шкіл права від центральної влади та інших органів управління;

О

обмеженість процесу рецепції у просторі (не лише рамками однієї країни, а й, як правило, ще вужче — у межах столиці або одного-двох провідних міст);

О

створення єдиного кодифікаційного акту не завжди тягне «вторинні» рецепції навіть у межах східноєвропейської цивілізації.

Отже, класичним слід вважати західноєвропейський тип рецепції як органічний для західної традиції права. Проте й східноєвропейський (візантійський) тип рецепції римського права (або його елементи) слід визнати таким, що відіграв певну, досить значну роль у форму­ванні європейського виміру права. Тим більше значення він має з ог­ляду на перспективи створення єдиного права Європи.

26

 

Глава 1. Основні етапи історичного розвитку адміністративного права

 

 

 

Про рецепцію права щодо адміністративного права

Адміністративне право тісно пов'язане з регулюванням управлінської (адмініст­ративної) діяльності держави. Державна управлінська діяльність виникла одночас­но з виникненням публічної влади, і нор­ми, що регулювали окремі питання управлінської діяльності, з'явили­ся навіть не у Римі, а у Греції. У Стародавньому Римі відбувався роз­поділ права на приватне і публічне з врегулюванням окремих відносин поліцейської діяльності.

Проте системне правове регулювання цієї діяльності з'являється вже за часів абсолютизму, і відповідні норми об'єднувалися поняттям «поліцейське право».

Що ж стосується адміністративного права, то воно сформувалося наприкінці XIX ст. А XX ст. можна визнати часом його своєрідного тріумфу. Адже навіть британські науковці визнавали необхідність і за­кономірність існування адміністративного права, що у той час фор­мується у межах англосаксонської правової сім'ї загального права. Як відомо, англосаксонська сім'я права відрізняється від континенталь­ної правової сім'їтим, що має своїм підґрунтям судову практику (пре-цедентне право) і не знає чіткого поділу права на публічне і приватне.

У країнах континентальної правової сім'ї предмет адміністратив­ного права чітко визначений і відмежовується від відносин, що регу­люються приватним правом.

Зазначені обставини важливо врахувати у процесах поступового посилення євроінтеграційних тенденцій оновлення і розвитку ук­раїнського адміністративного права. Зокрема, поява в адміністратив­ному праві України таких нових для нього інститутів, як адміністра­тивна юстиція, інститут управлінських (адміністративних) послуг, інститут адміністративного договору, розвиток адміністративного процесуального, у тому числі адміністративно-процедурного, законо­давства, — усе це свідчить про наявність певних ознак рецепції духу, ідей, головних засад та окремих положень публічного права, що сформувалося під впливом західної традиції права.

27