Поняття правового акту управління

Видання правових актів управління слуш­но розглядається як провідна форма ре­алізації завдань, функцій та компетенції ор­ганів виконавчої влади. Адже саме з допомо­гою таких актів досягається упорядкованість та стабільність адміністративно-правових відносин, їх розвиток.

Як у науковій літературі, так і в українському законодавстві відсутнє загальноприйняте визначення правового акту управління, немає єдиного підходу до назви таких актів. У літературі використову­ються різні визначення: «адміністративні акти», «акти державної адміністрації», «виконавські рішення» тощо.

Серед підходів до визначення поняття правового акту управління найбільш поширені наступні. Деякі вчені визначають його як право­вий різновид управлінського рішення, який являє собою юридичне владний, прийнятий шляхом одностороннього волевиявлення акт уповноваженого суб'єкта адміністративного права (органу виконав­чої влади, органу управління (адміністрації) підприємства, устано­ви, організації, посадової особи), має встановлену законодавством форму та спрямований на утвердження адміністративно-правових норм, виникнення та зміну адміністративно-правових відносин з метою здійснення завдань та функцій у сфері виконавчої влади. Шляхом видання такого акту орган (посадова особа) вирішує те чи

280

 

Глава 16. Форми державного управління

інше питання (загальне чи індивідуальне), яке виникає у процесі його діяльності, в інтересах реалізації завдань та функцій виконав­чої влади1.

У спеціальному дослідженні проблематики актів управління Р. Ф. Васильєв визначив правові акти управління як вольові владні дії державних органів та органів деяких громадських організацій, спря­мовані на виконання законів у процесі виконання функцій державно­го управління, на встановлення, зміну та припинення правових норм або на виникнення, зміну чи припинення конкретних правовідносин. Ці дії іноді виражаються у формі усних настанов, але і вони оформля­ються документами2.

загрузка...

У сучасних джерелах найчастіше акт державного управління виз­начають як офіційний припис, що заснований на законі, прийнятий суб'єктом управління на будь-якому рівні державної ієрархії в поряд­ку одностороннього волевиявлення і в межах його компетенції з до­держанням встановленої процедури та форми і тягне за собою певні юридичні наслідки3.

За такого підходу правовий акт управління виглядає як засноване на законі одностороннє юридично-владне волевиявлення уповнова­женого суб'єкта виконавчої влади, спрямоване на встановлення адмі­ністративно-правових норм або виникнення, зміну чи припинення адміністративно-правових відносин з метою реалізації виконавчої влади.

Характерними ознаками правового акту управління (далі акт уп­равління, акт) є:

підзаконність, яка означає, що акт управління видається на

підставі та на виконання закону і відповідно до актів вищестоящих

органів виконавчої влади;

обов'язковість (імперативність), яка означає, що акт зобов'язані

виконувати всі фізичні та юридичні особи, яким він адресований;

ігнорування правових актів управління, їх недотримання, перешкод­

жання реалізації тягне за собою застосування до винної особи заходів

відповідальності;

1          Габричидзе Б. Н., Елисеев Б. П. Российское административное право. — М., 1998. —

С. 235; Алехіш А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право

Российской Федерации. — С. 239.

2          Васильєв Р. Ф. Правовьіе актьі органов управлення. — М., 1970. — С. 17.

3          Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — С.126; Васильєв А. С.

Административное право Украйни (общая часть). — X., 2001. — С. 147.

281

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ.

правомочність, тобто акти управління видаються органами ви­

конавчої влади відповідно до характеру та в межах наданої їм компе­

тенції;

офіційність, що полягає у виданні акту від імені органу держави,

повноваження якого саме на видання акту такого виду (форми)

закріплене Конституцією та законами України;

односторонність, тобто акт є результатом юридично-владного

волевиявлення відповідного суб'єкта, що його видав;

належна оформленість, яка означає, що акт управління є пись­

мовим документом певного виду, підготовленим за правилами юри­

дичної техніки та виданим з дотриманням нормативне встановлених

процедур.

Отже, правовий акт управління — це офіційно оформлений резуль­тат волевиявлення органів виконавчої влади (та інших суб'єктів дер­жавного управління), здійснюваний в односторонньому порядку з до­триманням встановленої процедури і спрямований на виникнення пев­них юридичних наслідків.

Оскільки правові акти управління досить чисельні та різноманітні, велике теоретичне і практичне значення має їх класифікація.

 

Види

правових актів управління

В адміністративно-правовій науці розподіл правових актів управління на види здійснюється за різними критеріями (ознаками).

За критерієм юридичної природи1 розрізня­ють нормативні, індивідуальні (іноді їх нази­вають «ненормативні», «правозастосовчі») і змішані (комплексні) ак­ти управління. Таке розмежування правових актів управління зумов­лено виокремленням таких загальних функцій держави, в тому числі діяльності органів виконавчої влади, як правотворча (правоустанов-ча) та правозастосовча функції.

Нормативні акти управління — це правові акти управління, які вста­новлюють, змінюють або скасовують правові норми. Нормативні акти містять адміністративно-правові норми, які встановлюють загальні правила регулювання однотипних відносин у сфері виконавчої влади, розраховані на тривале застосування та не мають конкретного адреса­та. Саме у нормативних актах виявляється регулятивна роль адмі­ністративного права.

1 Окремі автори називають цей критерій юридичними властивостями. 282

 

І

 

Глава 16. Форми державного управління

Нормативні акти управління є найбільш містким вираженням ре­алізації виконавчої влади, оскільки саме через них відбувається підза-конна адміністративна нормотворчість. Нормативні акти встановлю­ють конкретні права, обов'язки, відповідальність учасників адміністративно-правових відносин. У них часто містяться обмежен­ня і заборони, зумовлені специфікою сфери управління. Вони форму­ють основи взаємодії різних суб'єктів управління (наприклад, шля­хом встановлення певного адміністративно-правового режиму), пе­редбачають юридичні гарантії забезпечення законності й дисципліни в управлінні.

В особливу категорію нормативних актів управління виокремлю­ються: акти, за допомогою яких затверджуються різні правила, поло­ження, інструкції, що містять правові норми; акти, що втратили чинність, раніше видані акти чи їх окремі пункти. Вони, безумовно, є нормативними, хоч і мають в певному розумінні допоміжне значення. Зважаючи на це, окремі дослідники і називали їх актами нормативно-допоміжного значення1.

Індивідуальні акти управління — це акти, які стосуються конкрет­них осіб, їх прав і обов'язків. Характерною рисою індивідуальних актів управління є їх очевидний правозастосовчий характер. Головне в цих актах конкретність, тобто вирішення з їх допомогою індивідуальних справ та питань щодо конкретних осіб (особи), виникнення пер­соніфікованих адміністративних правовідносин, зумовлених цими актами. Різновидом індивідуальних актів є правоохоронні, юрисдикційні рішення.

За юридичними наслідками індивідуальні акти можуть бути:

а)         зобов'язуючими;

б)         забороняючими;

в)         правоуповноважуючими;

г)          такими, які містять відмови2.

Такі акти не тільки містять точно визначені й персоніфіковані юридичні приписи, а й завжди відіграють роль юридичних фактів, з якими пов'язуються виникнення, зміна та припинення конкретних адміністративно-правових відносин.

1          Мицкевич А. В. АктьІ вьісших органов Советского государства.  Юридическая

природа нормативних актов вьісших органов государственной власти й управлення

СССР. — М., 1967. — С. 27.

2          Вихрах Д. Н. Административное право. — С. 160.

283

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ.

Говорячи про правозастосовчий характер індивідуальних актів уп­равління, не можна применшувати їх певне регулююче значення. Ад­же індивідуальні акти на основі та в межах приписів, що містяться в нормативних актах, регламентують ті чи інші управлінські відносини. Але на відміну від нормативних актів, які регулюють будь-які уп­равлінські відносини, Індивідуальні акти управління завжди регулю­ють конкретно визначені відносини.

Наступним видом, виділеним за критерієм юридичної природи актів, є змішані (комплексні) акти управління, які містять разом з нор­мами права індивідуальні приписи та рішення щодо конкретних уп­равлінських справ.

За критерієм суб'єктів, які мають право видавати чи приймати пра­вові акти управління, розрізняють: акти Кабінету Міністрів України; акти центральних органів виконавчої влади; акти місцевих органів виконавчої влади. Крім того, за цим критерієм в окрему категорію правових актів управління можна виділити акти Ради міністрів Авто­номної Республіки Крим.

Якщо ж розуміти державне управління не лише як діяльність ор­ганів виконавчої влади та їх посадових осіб, а й діяльність інших суб'єктів державного управління, то до правових актів управління ма­ють бути також віднесені:

О    акти Президента України1;

О акти керівників апарату будь-яких державних органів при здійсненні ним управлінської діяльності щодо службовців апарату відповідних органів;

О    акти адміністрацій (органів управління) державних під­приємств, установ, організацій (переважно у формі наказів і розпоряджень їх керівників).

За критерієм юридичної форми вираження правові акти управління поділяються на: постанови; розпорядження; накази; інструкції; пра­вила; положення.

За критерієм сфери дії правові акти управління поділяються на: ак­ти управління, що діють на всій території держави, на території спе­ціального округу чи особливої режимної території; акти, що діють в межах сфери, галузі державного управління, регіону та в межах орга­ну чи організації; акти, дія яких поширюється на певне коло ор­ганізацій чи громадян.

1 Адміністративне право України / За заг. ред. Ю. П. Битяка. — С. 133.

284

 

Глава 16. Форми державного управління

За порядком прийняття адміністративно-правових актів виділяють акти, які приймаються: єдиноначальне; колегіальне; спільно двома або більше суб'єктами; за узгодженням.

За критерієм пов'язаності адресатів із суб'єктом видання актів ви­діляють: акти, адресовані безпосередньо підлеглим суб'єктам; акти, адресовані об'єктам у сфері їх функціонального впливу; акти з невиз-наченим колом адресатів; акти з індивідуально визначеними (пер­соніфікованими) адресатами.

За критерієм форми волевиявлення акти управління поділяються на:

О    письмові акти, які є різновидом службових документів;

О усні акти управління, що переважно використовуються при безпосередньому керівництві виробничою діяльністю, для за­безпечення громадської безпеки, на транспорті, у військових формуваннях тощо.

Залежно від моменту початку дії необхідно розрізняти акти уп­равління, які вступають в силу:

а)         негайно з дати підписання, прийняття;

б)         з дати, вказаної в самому акті;

в)         в строк, вказаний в іншому акті;

г)          після державної реєстрації;

д)         після офіційного доведення до відома населення у встановлено­

му порядку.

'.           За критерієм обсягу повноважень суб'єкта видання акту розрізня-

ються:

О дискреційні акти управління, що приймаються на вільний розсуд органу, посадової особи, без необхідності їх узгодження з будь-ким;

О    акти, котрі приймаються на основі альтернативних повнова­жень, що дають суб'єкту можливість вибору одного з декількох названих у нормі права варіантів; О    так звані акти «пов'язаної адміністрації», що приймаються за

відсутності можливості вибору.

Отже, найбільш універсальною та практично значущою є кла­сифікація правових актів управління відповідно до критеріїв юридичної природи, суб'єктів видання та юридичної форми вираження, оскільки саме ці критерії є достатньо узагальнюючими, охоплюють майже всі інші ознаки актів.

285

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ...

 

Вимоги,

що ставляться

до правових актів

управління

З юридичної точки зору, тільки розробити та прийняти якісний правовий акт уп­равління зовсім недостатньо. Незважаючи на всю складність та відповідальність даного ета­пу, котрий є, власне кажучи, початком склад­ного процесу управлінської діяльності, головним у даному процесі є за­безпечення своєчасної та ефективної реалізації акту управління. З ура­хуванням так званої презумпції дійсності (правильності) чинних правових актів управління їхня дія пов'язана з отриманням низки вимог до них.

Вимоги до правових актів управління різнорідні за своєю суттю і то­му потребують певної класифікації.

Деякі учені вказують на необхідність розмежування таких вимог за їх змістом:

загальні вимоги законності, яким повинні відповідати всі акти

управління незалежно від того, ким і коли вони видаються, з якого

питання та які юридичні ознаки вони мають;

додаткові (або спеціальні) вимоги до деяких актів управління за­

лежно від їхнього змісту та призначення;

вимоги організаційно-технічного характеру, що, як і загальні ви­

моги, ставляться до всіх актів управління1.

На думку переважної більшості дослідників, однією з найваж­ливіших умов юридичної сили правового акту управління, безумовним фактором його дії є відповідність акту встановленим вимогам щодо йо­го юридичного змісту, порядку прийняття тощо. Найчастіше виділя­ють наступні основні вимоги, яким має відповідати кожен акт управління:

а)         відповідність акту положенням Конституції, чинним зако­

нам та іншим нормативно-правовим актам згідно з ієрархією цих

актів у правовій системі;

б)         непорушність та необмежуваність актом встановлених та га­

рантованих чинним законодавством прав, свобод та законних

інтересів фізичних осіб, громадських об'єднань, підприємницьких

та комерційних організацій;

в)         використання при виданні акту лише тих назв і визначень,

які передбачені чинним законодавством;

г)          суворе дотримання встановленого порядку підготовки, обго­

ворення та прийняття актів управління. До конкретних вимог у цій

частині мають бути віднесені:

1 Васильєв Р. Ф. Правовьіе актьі органов управлення. — М., 1970. — С. 86. 286

 

Глава 16. Форми державного управління

дотримання принципу колегіальності у передбачених зако­

ном випадках;

узгодження проектів актів із заінтересованими сторонами;

забезпечення відкритості у правотворчому процесі, що поля­

гає у забезпеченні вільного доступу до інформації щодо проектів

нормативно-правових актів, чинних та скасованих нормативно-

правових актів;

наявність в актах усіх необхідних реквізитів (штампів, печа­

ток, підписів посадових осіб, строків виконання тощо);

д) видання акту управління уповноваженим на це органом, по­садовою особою і суворо в межах їх компетенції. Загалом правові акти управління не тільки приймаються, а й ска­совуються (відміняються) у встановленому законом порядку, на­явність якого зумовлена їхнім значенням та правовими наслідками.