Поняття форм управління

Виходячи з наведеного у попередній главі загального визначення форм управлінської діяльності як способів зовнішнього вира­ження її змісту, слід зазначити, що державне управління виявляється в конкретних діях і

взаємозв'язках органів і посадових осіб, завдяки яким управлінська діяльність набуває певних форм.

Відтак державне управління, переважний обсяг якого втілено в діяльності органів виконавчої влади, виражається у певних формах. Саме через форми державного управління (далі також — форми уп­равління, управлінської діяльності, діяльності органів виконавчої влади) відбувається реалізація компетенції органів. Форми уп­равлінської діяльності відіграють в управлінському процесі важливу роль. Зокрема, з їх допомогою забезпечуються: додержання встанов­леного порядку; гласність і прозорість діяльності; зміцнення закон­ності й дисципліни.

По формах можна судити про те, що і як робиться в державних ор­ганах відповідно до їхньої компетенції. Правильне розуміння форм управлінської діяльності сприяє глибшому усвідомленню змісту цієї діяльності. Більше того, ефективність реалізації влади багато в чому залежить від правильного використання арсеналу форм діяльності.

276

Глава 16. Форми державного управління

Вміле поєднання різних форм сприяє вдосконаленню організації уп­равління, його впливу на суспільні процеси.

Конкретними прикладами форм управлінської діяльності можуть бути такі дії, як видання правового акту управління, прийняття будь-якого іншого рішення, розгляд скарги, проведення наради, ревізії, видача ліцензії, реєстрація підприємства, здійснення заходів контро­лю тощо.

Під формами державного управління слід розуміти відмінні за

своїм характером та наслідками способи зовнішнього вираження

діяльності органів виконавчої влади.

Форми управлінської діяльності відзначаються помітною універ­сальністю щодо конкретних сфер і галузей державного управління. Через це одні й ті самі форми успішно застосовуються і в економіці, і в адміністративно-політичній діяльності, а також при вирішенні внутрішньоорганізаційних питань. Тому такого великого значення набуває вміння вільно орієнтуватись у всій різноманітності форм, здатність здійснити обґрунтований вибір найефективніших серед них, а за необхідності — вдосконалювати існуючі форми.

Класифікація     Оскільки   виконувані   в   процесі   уп-

форм    равління дії та взаємозв'язки різноманітні за

управління        своїм характером, призначенням та наслід-

ками, до яких вони призводять, то виникає необхідність класифікації форм управління.

При цьому важливо відразу відокремити

ті дії та взаємозв'язки суб'єктів виконавчої влади, котрі не мають власне управлінської природи. Це, зокрема, проведення різних фінан­сово-господарських операцій щодо утримання відповідних органів, здійснення матеріально-технічних дій тощо. Прикладами матеріаль­но-технічних дій можуть бути діловодство (реєстрація, оформлення, розмноження, розсилання документів), обробка інформації (підра­хунки, підготовка даних для машинної обробки), допоміжні заходи (охорона, організація харчування та ін.). Звичайно, наведені види Діяльності органів виконавчої влади можна вважати її окремими фор­мами, однак їх не можна віднести до переліку форм управління.

Говорити про форми управління доцільно лише щодо такої діяль­ності, яка має владно-організуючу спрямованість і відображає зміст основних, профільних функцій органів виконавчої влади. Щодо цих форм вирішальним є поділ їх на види залежно від настання тих чи інших

ТІЇ

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ~

правових наслідків. За цим критерієм виділяють: а) правові та б) непра-вові форми.

До правових належать форми, використання яких спричиняє ви­никнення конкретного юридичного результату. Зокрема, такі дії, як видання юридичних актів, застосування примусових заходів тощо, виступають як юридичні факти і можуть породжувати (змінювати, припиняти) адміністративно-правові відносини.

До неправових належать форми, які безпосередньо юридичного значення не мають, тобто не спричиняють виникнення конкретного юридичного результату. Найчастіше неправовими формами визна­ються різноманітні організаційні дії службовців органів виконавчої влади на різних етапах підготовки і виконання управлінських рішень. Це такі дії, як організація та проведення нарад, обговорень, пе­ревірок, розробка проектів планів, прогнозів, програм, методичних рекомендацій, здійснення заходів щодо підвищення якості та ефек­тивності управлінської праці і т. ін. Дані форми можуть як безпосе­редньо «супроводжувати» правові форми, так і мати певне самостійне значення.

Найбільше практичне значення має класифікація правових форм уп­равління. В адміністративно-правовій науці не досягнуто єдності ду­мок з питань такої класифікації. Проте найчастіше правові форми поділяють на такі два види: а) видання правових актів управління; б) вчинення інших юридична значущих дій.

Ця класифікація не досить точна. Адже вона не враховує, що серед інших юридичне значущих дій цілком самостійне значення має бути надане діям щодо встановлення взаємозв'язків у сфері управління, які оформляють у вигляді адміністративних договорів (та інших ана­логічних угод). Причому укладання подібних угод не можна змішува­ти з прийняттям правових актів управління.

До основних правових форм управління слід віднести такі:

видання правових актів управління (нормативного й індивідуально­

го характеру);

укладання адміністративних договорів (угод);

вчинення (здійснення) інших юридична значущих дій.

Питання щодо правових актів управління та адміністративних дого­ворів є предметом окремого розгляду в наступних параграфах цієї гла­ви підручника.

Що ж до здійснення юридична значущих дій, то до такої форми нале­жать насамперед різні реєстраційні дії. Наприклад, реєстрація та

278

облік автомобільного транспорту, реєстрація винаходів і відкриттів, суб'єктів підприємницької діяльності, нормативних актів тощо. Окрім того, до юридичне значущих дій належать: прийняття присяги, службова атестація, складання протоколів про адміністративні право­порушення тощо. Ці питання також тією чи іншою мірою висвітлю­ються у підручнику нижче.

Усі названі форми (за винятком окремих організаційних дій) підлягають адміністра­тивно-правовому регулюванню. Відтак адміністративно-правове закріплення форм управління набуває значення своєрідної «форми форм» (цей влучний вислів свого

часу запропонував видатний радянський адміністративіст Б. М. Ла-зарєв).

Однак ступінь адміністративно-правової регламентації не одна­ковий для різних форм. Найповніше регламентовані форми, пов'я­зані з реалізацією правотворчих, правозастосовчих і правоохорон­них повноважень органів виконавчої влади. Саме вони викликають найвагоміші юридичні наслідки, і тому їхня регламентація має особ­ливе значення для забезпечення законності в державному уп­равлінні.

Значно менше регламентовані форми, що не спричиняють прямих юридичних наслідків (наради, консультації). Тут органам надається широка можливість самостійного вибору конкретних управлінських дій.

Водночас застосовувані форми управління усіх видів повинні відповідати певним вимогам. Мається на увазі насамперед своє­часність прийняття (видання) відповідних актів і їхня актуальність за змістом. Досвід свідчить, що форми управління повинні бути: стабільними; не виходити за межі вимог законності; відповідати ком­петенції даного суб'єкта управління; відповідати змісту функцій уп­равління, характеру вирішуваних питань; сприяти досягненню цілей управлінського впливу; враховувати особливості конкретного керо­ваного об'єкта.

Нарешті, ступінь правової регламентації форм управління має не перешкоджати свідомому вибору самим органом управління тієї з них, яка в даній ситуації є доцільною, ефективною, найбільше відповідає поставленим перед ним завданням.

279

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ...

Провідною формою управлінської діяльності є прийняття суб'єкта­ми виконавчої влади рішень у вигляді правових актів управління. Вони є найвагомішим за обсягом різновидом юридичних актів. Органи вико­навчої влади приймають навіть юрисдикційні акти (тобто з приводу застосування заходів адміністративної відповідальності). А величезна кількість і різноманітність суспільних відносин, в яких обов'язковим учасником є органи виконавчої влади, потребують видання мільйонів правозастосовчих актів про прийом (на роботу, до вузів і т. ін.), про призов на військову службу, виділення (житлової площі, ресурсів то­що), про призначення (пенсій, стипендій), нагородження, дозволи, покладання обов'язків, заборону, реєстрацію і т. ін.