З огляду на різноманітність завдань і функцій, що здійснюються органами виконавчої влади, нормами адміністративного права вста­новлюються різні режими правового регулювання управлінської діяль­ності, або адміністративно-правові режими.

Специфіка цих адміністративно-правових режимів виявляється в особливостях порядку виникнення змісту прав та обов'язків учас­ників адміністративно-правових відносин та їх здійснення, у відповідних санкціях, особливих засобах їх реалізації, а також у дії єдиних принципів і загальних положень, що поширюються на дану сукупність правових норм.

 

вовідносин займають юридична нерівні позиції.

Поняття адміністративно-правового режиму та його елементи

 

Найбільш поширеним вважається визна­чення поняття адміністративно-правового ре­жиму як певного поєднання адміністративно-правових засобів регулювання, опосередкова­ного імперативним методом юридичного впли­ву, який виявляється в тому, що суб'єкти пра-

 

 

 

загрузка...

 

 

1 Бахрах Д. Н. Административное право, право України. — Харків, 2000. — С. 246.

 

М., 1996. — С. 201; Адміністративне

 

269

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ ..

Проте деякі вчені дане визначення адміністративно-правового ре­жиму не підтримують. Наприклад, Ю. О. Тихомиров, характеризуючи такий підхід як статичний, вказує, що тут не виявляється специфіка адміністративно-правових режимів, оскільки вони начебто зливають­ся в загальне русло регулювання. На його думку, ці режими станов­лять окремий вид регулювання, у рамках якого створюється й вико­ристовується певна комбінація юридичних, організаційних та інших засобів для забезпечення того чи іншого державного стану1.

Окремі вчені зазначають, що адміністративно-правові режими яв­ляють собою заснований на нормах адміністративного права особли­вий порядок функціонування його суб'єктів, спрямований на подо­лання негативних явищ у відповідній сфері державного управління2. І. С. Розанов характеризує адміністративно-правовий режим як вста­новлену в законодавчому порядку сукупність правил діяльності, дій або поведінки громадян та юридичних осіб, як порядок реалізації ни­ми своїх прав у певних умовах (ситуаціях) забезпечення і підтриман­ня суверенітету й оборони держави, інтересів безпеки й охорони гро­мадського порядку спеціально створеними для цієї мети службами державного управління3.

Незважаючи на відмінності у розумінні поняття адміністративно-правових режимів, більшість учених одностайні в тому, що їх застосу­вання пов'язано зі специфічними умовами (ситуаціями) в державній діяльності й суспільному житті, чим підкреслюють їх особливий ха­рактер. Істотно розрізняються і адміністративно-правові засоби, які використовують для регулювання вказаних особливих ситуацій.

Зміст кожного адміністративно-правового режиму як певного поєднання адміністративно-правових засобів розкривається у низці елементів.

Це передусім мета встановлення відповідного адміністративно-правового режиму. Єдиною метою для всіх таких режимів є забезпе­чення загальної безпеки у державі. Для режиму таємності вона вира­жається в охороні відомостей, що становлять державну таємницю; для режиму воєнного стану — у створенні умов для здійснення орга­нами державної влади, військовим командуванням, органами місце -

1          Тихомиров Ю.А. Курс административного права й процесса. — С. 400.

2          Административное право. — М., 1999. — С. 467.

3          Розанов Й. С. Административно-правовьіе режимьі по законодательству Российской

Федерации, их назначение й структура // Государство й право. — 1996. — № 9. — С. 85.

270

 

Глава 15. Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої влади

вого самоврядування, підприємствами, установами й організаціями наданих їм повноважень у випадку збройної агресії або загрози напа­ду, небезпеки державній незалежності України чи її територіальній цілісності; для митного режиму — в регулюванні порядку пе­реміщення через державний кордон товарів, транспортних засобів та інших предметів.

Імперативний метод правового регулювання також можна віднести до елементів адміністративно-правових режимів. Цей характерний для адміністративного права метод ґрунтується на засадах панування й підкорення, імперативному (зобов'язуючому) типі регулювання і ви­ражається в юридичній нерівності суб'єктів правовідносин.

Елементом, що становить ядро будь-якого адміністративно-пра­вового режиму, є встановлена у законодавчому порядку сукупність правил поведінки громадян, юридичних осіб, державних органів та їх посадових осіб і реалізації ними своїх прав у певних ситуаціях (умо­вах), тобто, так би мовити, «режимні» правила. Чітка правова регла­ментація порядку соціальної діяльності в режимних сферах є важли­вою гарантією законності при запровадженні того чи іншого адміністративно-правового режиму. Прикладом норм, які встановлю­ють такі правила, є статті 16—18 Закону України «Про правовий ре­жим надзвичайного стану»1.

До наступного елемента можна віднести спеціальні державні органи (служби), на які покладено завдання здійснення мети адміністратив­но-правового режиму. Наприклад, безпосередньо стежити за пе­реміщенням товарів та інших предметів відповідно до заявлених мит­них режимів покликані митні органи, що випливає зі змісту статей 1 та 9 Митного кодексу України2. Забезпечення недоторканності дер­жавного кордону України на суходолі, морі, річках, озерах та інших водоймах, а також охорона її виключної (морської) економічної зони є головним завданням Прикордонних військ України (ст. 1 Закону «Про Прикордонні війська України»)3.

Щодо конкретного адміністративно-правового режиму ці органи наділені відповідними повноваженнями, зумовленими правом здійснювати контроль за додержанням режимних правил у дорученій охоронюваній сфері, причому дуже важливо, щоб коло прав, якими

1          Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 23. — Ст. 176.

2          Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 16. — .Ст. 203.

3          Відомості Верховної Ради України. — 1992. — № 2. — Ст. 7.

271

 

РОЗДІЛ VI. АДМШІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАШВ.

наділені відповідні державні органи, кореспондувалося з відповідни­ми обов'язками і певною відповідальністю за свої дії.

Стаття 25 Закону України «Про правовий режим воєнного стану» встановлює, що особи, винні в порушенні вимог або невиконанні заходів правового режиму воєнного стану, притягаються до відпові­дальності згідно із Законом. Аналогічне положення міститься у ст. 29 Закону України «Про правовий режим надзвичайного стану». У даному випадку законодавець не конкретизує, хто може бути суб'єктом відповідальності, і відтак підкреслює, що режимні норми однаковою мірою обов'язкові і для осіб, покликаних стежити за їх додержанням.

Як окремий елемент адміністративно-правових режимів, що одно­часно є засобом забезпечення дотримання відповідних режимних за­ходів, слід виокремити відповідальність за порушення «режимних» норм. Залежно від характеру і ступеня суспільної небезпеки цих пору­шень відповідальність за них передбачається у кримінальному, адміністративному чи дисциплінарному порядку.

Безпосередньо пов'язаний з раніше зазначеними елементами і та­кий, як особливі адміністративно-правові засоби встановлення і форми виникнення прав та обов'язків, способів юридичного впливу, захисту прав тощо. До них слід віднести акти, скарги, службову підпорядкованість, контроль або нагляд, адміністративний примус, протоколи, постано­ви, клопотання, адміністративну відповідальність та ін.

Важливим елементом є визначення просторово-часових, рамок дії адміністративно-правового режиму, тобто тієї території, на якій буде введено режим, і того терміну, протягом якого він діятиме.

Адміністративно-правовий режим може охоплювати як всю дер­жаву, так і якийсь окремий регіон — район, область або територію Ав­тономної Республіки Крим. Наприклад, прикордонний режим має регіональний характер: він встановлюється у прикордонній смузі та контрольованому прикордонному районі. Режими надзвичайного і воєнного стану можуть бути встановлені як на всій території, так і в якомусь окремому регіоні. А режим таємності поширюється не тільки на всю територію України, а й поза її межами.

За терміном дії адміністративно-правовий режим може бути постійним (митний, прикордонний, паспортний) і введеним на певний термін (режими надзвичайного, воєнного, екологічного стану).

272

 

Види    Велика кількість адміністративне право-

адміністративно-           них режимів зумовлює необхідність їх кла-

правових режимів         сифікації. Остання дає змогу розглянути ці

режими всебічно і глибше виявити характер їх різних видів.

Найпростішу класифікацію — залежно від

конкретних умов, що спричиняють здійснення спеціального уп­равління для їх усунення, — наводять автори, які виділяють правові режими за надзвичайних ситуацій природного й технологічного ха­рактеру, надзвичайного стану, воєнного стану та за інших обставин, які викликають порушення нормальних умов життя1.

Д. М. Бахрах об'єднує подібні режими узагальненим поняттям «надзвичайні режими» та характеризує 'їх як спеціальні правові режими життєдіяльності населення, здійснення господарської діяльності та функціонування органів влади на території, де виникла надзвичайна ситуація2.

Деякі дослідники пропонують класифікацію режимів за ступенем і масштабом свободи громадян та організацій у використанні своїх мож­ливостей для реалізації суб'єктивних прав3. За цією класифікацією вирізняють пільгові й обмежувальні режими. Перші надають грома­дянам та організаціям додаткові права і свободи (пільги) при здійсненні ними певних прав чи свобод (наприклад, пільги учасни­кам бойових дій або постраждалим від Чорнобильської катастрофи). Інші, навпаки, запроваджують особливі правила використання гро­мадянами й організаціями своїх прав і свобод або встановлюють забо­рону на їх здійснення. Це, наприклад, стосується ліцензування окре­мих видів підприємницької діяльності, отримання фомадянами пра­ва на придбання, носіння й використання газової та вогнепальної зброї тощо.

Найбільш розгалуженою є класифікація залежно від мети адмі­ністративно-правових режимів, згідно з якою вирізняється декілька їх груп4.

О    Перша охоплює адміністративно-правові режими для певних державних станів, до яких належать режими надзвичайного і

1          Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю.  М. Административное  право

Российской Федерации. — М., 1996. — С. 406.

2          Бахрах Д. Н. Административное право. — С. 204.

3          Адміністративне право України / За ред. Ю. П. Битяка. — С. 247.

4          Тихомиров Ю А. Курс административного права й процесса. — С. 404.

273

 

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАНІВ...

воєнного стану, охорони державного кордону (прикордонний режим), митний режим, окремі види зовнішньоторговельної діяльності, включаючи режим прикордонної торгівлі й режим вільних економічних зон.

О Друга група включає адміністративно-правові режими для гро­мадян: дозвільний режим (придбання вогнепальної зброї та ін.); процедури вирішення питань про громадянство; порядок в'їзду в країну й виїзду з неї громадян, іноземних громадян та осіб без громадянства; паспортна система та режим прописки; реєстрація громадських об'єднань та ін.

О Третя група включає обліково-легалізуючі режими, що стосу­ються як офіційної реєстрації юридичних і фізичних осіб, так і регламентації нормативних вимог до окремих видів діяльності. До них належать: державна реєстрація суб'єктів під­приємницької (господарської) діяльності; ліцензування окре­мих видів підприємницької діяльності; реєстрація учасників зовнішньоторговельної діяльності тощо. До цієї ж групи ре­жимів віднесені стандартизація і сертифікація.

О Четверта група об'єднує функціональні адміністративно-пра­вові режими, покликані забезпечувати функції управління в різних сферах діяльності — податковій, санітарній, еко­логічній та ін.

За належністю до забезпечення зовнішньої та внутрішньої безпеки країни виділяють групи режимів, націлених на забезпечення інтересів державної безпеки країни1.

<> Перша група — адміністративно-правовий режим захисту дер­жавної таємниці (або режим таємності), прикордонний режим та режим в'їзду в країну та виїзду з неї. Заходи цих режимів по­кликані усунути причини й перекрити канали виходу таємних відомостей з охоронюваної сфери, забезпечити недотор­канність і надійну охорону державного кордону, не пропусти­ти на територію країни членів терористичних чи інших зло­чинних організацій.

О Другу групу становлять режими, що передбачають як забезпе­чення безпеки держави, так і охорону громадського порядку.

1 Розанов Й. С. Административно-правовьіе режими по законодательству российской Федерации, их назначение й структура. — С. 87, 88.

274

 

Глава 16. Форми державного управління

До них віднесені режим проживання й пересування іноземців на території держави.

О Третя група охоплює режими охорони громадського порядку та громадської безпеки. Ці режими стосуються дозвільної сис­теми (порядок придбання, зберігання, використання вогне­пальної зброї, вибухових речовин, радіоактивних ізотопів, от­рути, отрутохімікатів, наркотичних препаратів; порядок відкриття та функціонування поліграфічних підприємств; правила придбання поліграфічного обладнання, шрифту), па­спортної системи та ін.

О У четвертій групі об'єднані режими, що сприяють досягненню мети та завдань різних галузей управління, — митний, санітар­ний режим тощо.

О П'яту групу становлять комплексні режими, які охоплюють спільну для всіх вищенаведених режимів груп мету, але які за­стосовуються в умовах виняткових обставин (воєнна загроза, стихійне лихо, епідемія, епізоотія, масові безпорядки тощо). Такими режимами є правовий режим надзвичайного та воєнного стану.

Отже, адміністративно-правові режими покликані забезпечити нормальні умови функціонування суспільства, держави практично в усіх сферах життя. Причому кожен з цих режимів виконує свою функцію, має свою сферу регулювання. І хоча кожний окремий адмі­ністративно-правовий режим, впливаючи на певні суспільні відноси­ни, існує відносно самостійно від інших, їх сукупне застосування у діяльності органів виконавчої влади посилює злагодженість функціонування цих та інших органів держави.

275