Функції органів Функції органів виконавчої влади слід ро-

виконавчої влади          зуміти як в(днос"° самостійні та якісно од-

порідні складові діяльності цих органів, які ха­рактеризуються   цільовою   спрямованістю. Спираючись на висновок попереднього па­раграфа, зауважимо, що функції органів виконавчої влади повинні розглядатися  як функції управлінської діяльності  (або  уп­равління).

Цільова спрямованість функцій управління — найважливіший аргу­мент на користь визначення самостійності тієї чи іншої функції. При­чому в даному випадку йдеться не взагалі про будь-які цілі (завдання), адже їх у органів виконавчої влади багато, і всі вони різні. Для вио­кремлення конкретних функцій відповідних органів вирішальне зна­чення має лише певний вид (група) цілей (завдань), що стоять перед цими органами.

Для точнішого уявлення саме про такі цілі (завдання) доцільно розмежувати цілі (завдання) управління на кілька типових груп. Це гру­пи цілей (завдань):

що відображають найбільш загальні потреби і тенденції еко­

номічного та соціального розвитку суспільства, які вимагають актив­

ного владно-організуючого втручання з боку держави. Це так звані

суспільна значущі, або публічні, цілі (завдання);

що характеризують адресну спрямованість управлінської діяль­

ності на конкретні керовані об'єкти — галузі, сфери, регіони, окремі

підприємства тощо. Це так звані об'єктні цілі (завдання);

що відображають зміст конкретних потреб відповідних керова­

них об'єктів. Саме ці потреби визначають спеціалізацію управ­

лінської діяльності щодо забезпечення тієї чи іншої потреби даного

262

Глава 15. Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої влади

керованого об'єкта. Це спеціалізовані цілі, завдання (тобто відповідно до окремих потреб);

4) що випливають із внутрішньої «технології» управлінської діяль­ності (що розуміється як певний механізм використання методів уп­равління) та відображають спрямованість зусиль керуючих суб'єктів щодо забезпечення як цієї технології, так і процесуальних форм діяльності. Це так звані технологічні завдання (цілі).

Така вирішальна ознака поняття функцій управління, як цільова спрямованість, передбачає наявність у кожній функції не будь-якої мети (завдання), а лише мети (завдання) третьої типової групи, тобто спеціалізованої мети (завдання). Лише на цій підставі можна більш-менш обгрунтовано і переконливо ідентифікувати як самостійні функції досить різноманітні спеціалізовані та однорідні частини змісту управлінської діяльності, наприклад, планування і контроль (зауважимо, що цими категоріями можуть характеризуватися також відповідні стадії процесу управління).

Класифікація     В адміністративно-правовій літературі є

функцій різні   варіанти   класифікації  функцій  уп-

управління        равлінської діяльності. Традиційним є поділ на

такі види:

а)         загальні (або основні) функції;

б)         спеціальні (або спеціалізовані) функції, які відображають спе­

цифіку або конкретного суб'єкта управління, або керованого об'єкта;

в)         допоміжні (або обслуговуючі) функції, які обслуговують вико­

нання загальних і спеціальних функцій.

Але при цьому поділі не виключається використання однакових найменувань функцій для характеристики їх різних видів (наприклад, планування, фінансування належать і до загальних, і до спеціальних функцій). Тому з метою уніфікованого використання усталених термі­нологічних позначень реально існуючих функцій («планування», «фінансування», «координація», «стимулювання» тощо) обґрунтова-нішою виглядає класифікація усіх цих функцій по кількох типових гру­пах за найбільш визначальним критерієм — за цільовою спрямованістю функцій відповідно до життєво важливих потреб кожного керованого об'єкта. Відтак можна розподілити функції управління на види, які відповідають цілям (завданням) щодо забезпечення керованих об'єктів:

О цілевстановлюючою (цілеорієнтуючою) інформацією — про­гнозування, планування тощо. Це цілевстановлюючі функції;

263

РОЗДІЛ VI. АДМІНІСТРАТИВНО-ПРАВОВІ ЗАСАДИ ДІЯЛЬНОСТІ ОРГАШВ.

О ресурсами, необхідними для їх нормальної діяльності та роз­витку, — фінансування, стимулювання, кадрове забезпечення тощо. Це ресурсозабезпечувальні функції;

О    належної впорядкованості, узгодженості в діяльності керова­них об'єктів — керівництво, координація, організація, регу­лювання, контроль тощо. Це організаційно-регулюючі функції', О    зусиллями щодо їх первинного формування та наступного удосконалення (в органічному поєднанні з такими ж заходами щодо самих керуючих суб'єктів) — організаційне проектуван­ня, реорганізація, організаційний розвиток, раціоналізація, організаційна діагностика тощо. Це трансформаційні функції. У реальному житті всі перелічені функції тісно взаємозв'язані. Вод­ночас вони характеризують найбільш однорідні частини (або напря­ми) діяльності органів виконавчої влади, які тією чи іншою мірою здійснюються на кожному рівні їх системи. Отже, для визначення функцій   конкретних  органів  цілком  прийнятна  вищенаведена термінологія, поширена в науці й практиці управління.

Компетенція органів виконавчої влади

Оскільки фактична діяльність органів ви­конавчої влади неможлива без використання певних прав і виконання певних обов'язків, то функції органів органічно пов'язані з держав­но-владними повноваженнями (правами і

обов'язками). Правовою (точніше, адміністративно-правовою) формою цих прав і обов'язків виступає компетенція органів виконавчої влади.

У зв'язку з цим нагадаємо, що питання про співвідношення функцій і компетенції органів управління тривалий час дискутувалося в ра­дянській адміністративно-правовій літературі. Основними були дві позиції. На думку І. Л. Бачило, функції входять як складові елементи до компетенції та визначають, «що» робить орган, виступаючи в резуль­таті цього правовим явищем1. Б. М. Лазарєв стверджував, що елемен­тами компетенції органу управління виступають не самі функції як такі, а покладені на нього, по-перше, загальне право (щодо керова­ного об'єкта) та обов'язок (перед державою) виконувати певні функції, по-друге, комплекс конкретних прав і обов'язків (повнова­жень), що необхідні для реалізації цих функцій2.

1          Бачило Й. Л. Функции органов управлення (правовьіе проблеми оформлення й

реализации). — М., 1976. — С. 52-54.

2          Лазарєв Б. М. Компетенция органов управлення. — М., 1971. — С. 101-102.

264

Глава 15. Функції, компетенція і режими діяльності органів виконавчої влади

Подальший аналіз зазначеного питання підтвердив висновок про те, що функції не є однопорядковими з повноваженнями елементами компетенції органу, а виражаються у ній шляхом правового закріплення (регламентації) останніх^. Отже, за своєю природою компетенція ор­ганів виконавчої влади — це юридичне відображення (опосередкування) покладених на них функцій у спеціальних, так званих компетенційних (або статусних) нормативно-правових актах шляхом закріплення цілей, завдань і необхідного для їх реалізації комплексу прав і обов'язків, тобто державно-владних повноважень.

Повноваження вказують на те, які права та обов'язки має орган вико­навчої влади для вирішення окреслених компетенцією цілей і завдань. У нормативно-правових актах, що закріплюють повноваження органів ви­конавчої влади, поряд з термінами «право» і «обов'язок», використову­ються терміни «завдання», «функції», «зобов'язання», «відповідальність». До того ж закріплюються певні принципи і процедури, які встановлюють порядок здійснення наданих органам повноважень.

У змісті компетенції можуть бути передбачені можливості органу виконавчої влади або посадової особи на свій розсуд обирати той чи інший варіант використання наданих прав і обов'язків. Це — особлива частина повноважень органів виконавчої влади і тому потребує окре­мого розгляду.