Як з'ясовано вище, норми адміністративного права не можуть існувати без форм зовнішнього вираження нормативно-правових актів, які утворюють адміністративне законодавство.

Адміністративне законодавство — це система нормативно-правових актів, у яких містяться найбільш загальні й важливі адміністративно-правові норми. Тому воно охоплює не всі нормативно-правові акти, а лише відповідні акти Верховної Ради, Президента України і Кабінету Міністрів України, тобто ті нормативно-правові акти, дія яких поши­рюється на всю територію країни.

Є вагомі підстави додати до цього переліку також нормативно-пра­вові акти міністерств та інших центральних органів виконавчої влади (тобто так зване відомче законодавство), але лише в тих випадках, ко­ли вони визначають права і обов'язки громадян і підлягають реєстрації у встановленому законом порядку. При цьому слід зазначити, що обсяг відомчого законодавства щодо регулювання прав і обов'язків грома­дян повинен поступово скорочуватися, і в перспективі ці питання ма-

147

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ють вирішуватися на рівні законів І лише у випадках делегування ни­ми повноважень  актами органів виконавчої влади.

Нормативно-правові акти інших органів виконавчої влади, орга­нів місцевого самоврядування, адміністрації державних підприємств, установ, організацій є джерелами права, але не входять до системи адміністративного законодавства.

Система права зумовлює систему законодавства, і навпаки. У ціло­му вони співвідносяться як філософські категорії змісту та форми. Та­ке визначення має важливе значення для усвідомлення процесів їх розвитку, а саме: а) зміни у соціальних передумовах адміністративно­го права зумовлюють реформування адміністративного законодавст­ва; б) активне оновлення форм вираження адміністративно-правових норм підносить на якісно новий рівень їх зміст.

Адміністративному законодавству належить чільне місце у пра­вовій системі. Щодо чинного адміністративного законодавства слід відзначити:

загрузка...

О досі діє певна частина нормативно-правових актів, які прий­няті ще за радянських часів;

О потребує приведення у відповідність до Конституції України той масив нормативно-правових актів, який прийнято у перші роки незалежності України;

О останнім часом розвиваються принципово нові державно-уп­равлінські явища, які потребують нормативного закріплення (інститути адміністративно-правових режимів, державної служби, адміністративної юстиції, адміністративних, уп­равлінських послуг);

О адміністративно-правові норми містяться у численних норма­тивних актах загальнодержавного, відомчого та місцевого ха­рактеру, що ускладнює їх застосування.

Усе це вимагає перегляду змісту правового регулювання публічно-управлінської сфери, піднесення її на новий якісний рівень. Вирішальним засобом на цьому шляху є систематизація адміністра­тивного законодавства.

Взагалі під систематизацією законодавства розуміється впорядку­вання і вдосконалення чинних нормативно-правових актів шляхом їх опрацювання, перегляду і викладу в певному порядку у формі збірників (довідників) актів (предметних, системно-предметних, хронологічних та ін.) чи зведених кодифікаційних актів. Систематизація законодав­ства є об'єктивно необхідним елементом правової політики держа-

148

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

ви, засобом зміцнення правової основи державного і громадського життя.

Основними формами систематизації законодавства, які відомі у за­конотворчій практиці та юридичній науці, є інкорпорація та ко­дифікація.

Інкорпорація являє собою зовнішнє опрацювання законодавства, облік і об'єднання діючих нормативно-правових актів у певному по­рядку — за галуззю правового регулювання, роком видання, за ал­фавітом. Вона здійснюється заінтересованими органами, посадовими особами, науковими працівниками. Підготовлені ними інкорпоро­вані збірники не підлягають затвердженню.

Інкорпорація має за мету полегшити пошук нормативного ма­теріалу та проведення наукових досліджень у галузі права, сприяти ефективнішій підготовці фахівців-юристів. До інкорпорованих збірників може бути включене лише чинне законодавство, норма­тивні акти у них викладаються з усіма змінами на момент видання. Так, прикладом предметної інкорпорації адміністративного законо­давства є збірник нормативних актів «Законодавство України про адміністративну відповідальність», який видано редакцією Бюлетеня законодавства і юридичної практики України у 1997 р.

Отже, інкорпорація законодавства — це впорядкування норматив­но-правового масиву шляхом його опрацювання і викладу у вигляді хро­нологічних, предметних, алфавітних збірників, її можна розглядати як підготовчу стадію для проведення кодифікації законодавства.

Кодифікація законодавства — це складніша і досконаліша форма систематизації, яка передбачає переосмислення, творчу переробку і якісне поліпшення існуючого законодавства. Результатом виступає новий зведений акт кодифікаційного типу (кодекс, статут, положен­ня), який комплексно врегульовує окрему галузь суспільних відносин, відзначається логічною послідовністю, чіткістю структури. Завдяки цьому вдосконалюється зміст адміністративно-правових норм, припиняється дія застарілих норм, заповнюються прогалини в адміністративно-правовому регулюванні, створюються передумови для значного підвищення його ефективності. Кодифікація завжди має офіційний характер, здійснюється державними органами, які ма­ють відповідну компетенцію. Докладніше про кодифікацію адмі­ністративного законодавства йдеться у наступному параграфі.

У теорії права виділяють ще одну форму систематизації законодав­ства — консолідацію, яка передбачає об'єднання виданих у різний час

149

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

актів, що регулюють однорідні суспільні відносини, в один зведений нор­мативно-правовий акт, але без зміни їх змісту. Вона є доцільною за умов, коли одні й ті самі питання, які врегульовано правильно і повно (нема необхідності змінювати нові норми права), містяться у багатьох розрізнених актах, що ускладнює їх застосування.

Консолідація має схожі риси як з інкорпорацією, так і з ко­дифікацією. Однак у теорії права ще недостатньо грунтовно висвітле­но самостійне значення цієї форми систематизації законодавства.

З урахуванням потреби змістовного, тобто відповідно до нових суспільних потреб, оновлення українського адміністративного права і наявності значної кількості застарілих норм, теоретичної і практич­ної невирішеності багатьох питань адміністративно-правового регу­лювання говорити про доцільність консолідації адміністративного за­конодавства на сучасному етапі нема підстав.

$ 4. Кодифікація

як провідна форма систематизації адміністративного законодавства

Оптимальним результатом систематизації чинного адміністратив­ного законодавства, безумовно, стало б прийняття Адміністративно­го кодексу України. Однак на відміну від деяких інших галузей права норми адміністративного права неможливо (з цілком об'єктивних причин) об'єднати в єдиному кодифікованому акті.

Кодифікація адміністративного законодавства не може бути су­цільною. Адже адміністративне право, як вже зазначалося, регулює надзвичайно широке коло управлінських відносин. Його норми містяться у численних актах різної юридичної сили. Крім того, нор-мотворчість у державному управлінні характеризується високою ди­намічністю, частою появою нових норм, що ускладнює зміст та структуру правового матеріалу, обмежує можливість його ко­дифікації.

У зв'язку з цим упорядкування адміністративно-правових норм має здійснюватися шляхом поетапної кодифікації за окремими інсти­тутами адміністративного права (за прикладом інституту адміністра­тивної відповідальності) з наступною підготовкою та прийняттям Зводу адміністративного законодавства України.

150

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

Для спрощення кодифікаційних робіт, з огляду на суттєву від­мінність матеріальних і процесуальних норм адміністративного пра­ва, доцільно провести їх роздільну кодифікацію.

Крім того, у науці адміністративного права адміністративно-про­цесуальне право дедалі частіше визнається окремою галуззю права. В сучасних умовах, у зв'язку з необхідністю встановлення чітких проце­дур взаємовідносин особи з державою, його роль значно підви­щується.

З огляду на це кодифікація процесуальних норм має першочергове значення. Тут необхідно прийняти такі законодавчі акти: Адміністра­тивно-процедурний кодекс, Адміністративний процесуальний ко­декс та новий Кодекс України про адміністративні проступки (доцільніша його назва — Кодекс адміністративної відповідальності).

У цілому при кодифікації адміністративного законодавства слід керуватися наступними положеннями:

а)         предметом кодифікаційних робіт повинні стати головні, най­

важливіші адміністративно-правові норми;

б)         не слід кодифікувати норми особливої частини адміністратив­

ного права, які мають міжгалузевий характер;

в)         необхідна роздільна кодифікація матеріальних та процесуаль­

них норм адміністративного правова.

Реформування адміністративного права потребує і першочергово­го визначення принципів кодифікації — основних ідей, настанов, які визначають її зміст. Це відповідність цілей та характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства; наукова обґрун­тованість; визнання пріоритету прав і свобод людини і громадянина у правовому регулюванні управлінської діяльності; гармонізація національних норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами; повнота, всебічність, комплексність, безперервність і по­етапність кодифікації.

Принцип відповідності цілей і характеру кодифікації рівню соціально-економічного розвитку суспільства означає, що адміністративно-правові норми, які підлягають кодифікації, повинні відповідати сучасним умо­вам життя, рівню розвитку суспільних відносин. В актах кодифікації ма­ють бути відображені зміни, які відбулися після проголошення незалеж­ності України, — перехід до ринкових механізмів регулювання еко­номіки, становлення власної політичної системи (політичних партій, рухів, нової системи державних органів, побудованих згідно з принци­пом поділу влади), прийняття нового Основного Закону.

151

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

 

 

 

Принцип наукової обґрунтованості кодифікаційних робіт означає, що кодифікація адміністративного права має ґрунтуватися на науко­вих засадах, які опрацьовані як у теорії права, так і у адміністративно-правовій науці. При цьому слід використовувати теоретичні положен­ня щодо предмета і методу адміністративного права, його системи, адміністративно-правових норм і відносин, джерел права, нормо-творчості, систематизації законодавства, законодавчої техніки, істо­ричного досвіду правотворення і кодифікації.

Принцип пріоритету прав і свобод громадян у правовому регулюванні управлінської діяльності означає, що у процесі кодифікації адміністра­тивного права необхідно реалізувати положення частини другої ст. З Конституції України, згідно з якими головним обов'язком держави є утвердження і забезпечення прав і свобод людини, права і свободи та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави.

Принцип гармонізації національних адміністративно-правових норм із загальновизнаними міжнародно-правовими нормами передбачає не­обхідність узгодження норм, що мають бути встановлені під час ко­дифікації адміністративного права, з міжнародно-правовими стан­дартами, гуманізацію правил поведінки у галузі державного уп­равління, розширення кількості дозвільних приписів, модернізацію інституту адміністративної відповідальності.

Принцип повноти, всебічності, комплексності, безперервності та поетапності кодифікації. Повнота кодифікації адміністративного за­конодавства означає, що кодифікацією мають бути охоплені адміністративно-правові норми, що регулюють усі без винятку суспільні відносини, котрі потребують такого регулювання, у тому числі ті, що виникли останнім часом.

Всебічність означає оновлення не лише власне переліку і порядку розміщення адміністративно-правових норм, а й їхнього змісту.

Комплексність передбачає необхідність узгодження законодавчих актів, що приймаються (кодексів), як між собою, так і з джерелами інших галузей права — конституційного, фінансового, екологічного, трудового та ін.

Безперервність і поетапність означають поступовий характер ко­дифікаційних робіт: на першому етапі метою є прийняття низки ко­дексів (чи інших актів кодифікаційного типу), які б охоплювали своїм регулюванням окремі підгалузі та інститути адміністративного права, на другому — розробка більш узагальнених кодифікованих актів (на­приклад, Кодексу загального адміністративного права України).

152

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

Одним з факторів дієвості кодифікації є підготовленість самого адміністративного законодавства, ступінь його розробленості. Акти, що мають бути піддані систематизації, доцільно об'єднати у певні од­норідні групи.

Важливим кроком у вирішенні проблеми може стати офіційне за­твердження Загальноправового класифікатора галузей законодавства Ук­раїни, проект якого розроблено науковцями1. У ньому є 48 позицій, що значно більше, ніж число галузей права у правовій системі України. Лише деяким галузям права (кримінальному, кримінально-процесу­альному, кримінально-виконавчому, цивільному і цивільно-процесу­альному) відповідає однойменна галузь законодавства.

Що ж до адміністративного права, то його норми містяться щонай­менше у 35 галузях законодавства. Це, наприклад, законодавство про освіту, законодавство про охорону здоров'я, законодавство про митну справу тощо. Інакше кажучи, адміністративне законодавство як єдина галузь законодавства України не розглядається. Фактично воно є складнішим, збірним явищем. Можна сказати, що адміністративне за­конодавство являє собою галузевий масив нормативно-правових актів. Як уже зазначалося, кодифікація адміністративного законодавства на сучасному етапі можлива за окремими підгалузями або інститута­ми адміністративного права, до яких можна віднести:

О «Основи функціонування управлінських інститутів» з вио­кремленням інститутів — «Правове регулювання положення органів виконавчої влади», «Адміністративно-правовий статус органів місцевого самоврядування», «Адміністративно-право­вий статус підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності»;

Ф «Правовий статус та гарантії реалізації прав і свобод громадян і надання їм послуг у сфері державного управління» з інститу­тами: «Надання послуг, пов'язаних з реалізацією консти­туційних прав і свобод громадян: медичних, у сфері культури, освіти та інших», «Реєстрація суб'єктів підприємницької діяльності», «Ліцензійна діяльність», «Видача документів, що посвідчують права громадян і юридичних осіб» тощо; О «Державна служба (загальні питання)» з інститутами: «Дер­жавна служба в системі законодавчої влади», «Державна служ-

1 Юридичний вісник України. — 1996. — № 84. — Додаток. — С. 2-29.

153

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

ба в органах виконавчої влади», «Державна служба в органах судової влади», «Державна служба у прокуратурі та інших пра­воохоронних органах»;

О «Адміністративно-правові режими» з інститутами: «Надзви­чайна ситуація», «Воєнний стан», «Митний режим» тощо; О «Адміністративний примус» з інститутами: «Адміністративне запобігання (попередження)», «Адміністративне припинен­ня», «Адміністративна відповідальність», «Адміністративна відповідальність юридичних осіб»;

С> «Адміністративно-процесуальне законодавство» з інститута­ми: «Загальні адміністративні процедури», «Процедури забез­печення прав і свобод громадян у сфері державного уп­равління», «Нормотворча діяльність органів виконавчої вла­ди», «Провадження у справах про адміністративні правопору­шення», «Адміністративне судочинство» тощо; О «Законодавство про контроль і нагляд у сфері державного уп­равління»;

О «Державне регулювання та управління в різних сферах дер­жавного життя» з інститутами: «Державне управління в еко­номічній сфері» (законодавство про промисловість, капіталь­не будівництво, сільське господарство, у сфері фінансів і кре­диту, про транспорт, зв'язок і т. ін.); «Державне управління соціально-культурним будівництвом» (законодавство про пра­цю, соціальний захист, про освіту, культуру, науку, охорону здоров'я); «Державне управління у сфері адміністративно-політичної діяльності»(законодавство про збройні сили, орга­ни внутрішніх справ, службу безпеки, органи юстиції, закор­донних справ).

Кодифікація, як і поточна законотворчість, має за мету впорядку­вання чинного адміністративного законодавства. Але тут йдеться вже не про якусь окрему галузь управління, а в цілому про всю систему, в тому числі впорядкування раніше виданих актів, об'єднання їх, по можливості, в одному кодифікаційному акті.

Щодо кодифікації адміністративного законодавства вже вислов­лювалося багато думок, рекомендацій. Триває пошук оптимальних варіантів цієї роботи, форм її здійснення. Звернемо лише увагу на те, що успіх кодифікації залежить від: ступеня наукової розробки про­блеми кодифікації; підготовленості законодавства до кодифікації; рівня розвинутості законодавства; стану його системності та структу-

154

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

рованості; наявності головного або декількох основних законів, які охоплюють найважливіші норми галузі.

Отже, адміністративне законодавство може бути кодифіковане як у межах своїх загальних засад (загальна кодифікація), так і в межах окре­мих підгалузей та інститутів права або сфер та галузей управління (спеціальна і галузева кодифікація). У всіх випадках кодифікація висту­патиме як узагальнююче об'єднання значної частини існуючого нор­мативного масиву діючого адміністративного права.

$ 5. Адміністративний кодекс УРСР 1927р.: з досвіду створення і реалізації

Як відзначалося вище, сучасне адміністративне право України не має єдиного кодифікованого акту, де містилися б основні норми даної галузі. Водночас історія розвитку галузі та науки адміністративного права України знає Адміністративний кодекс, який було прийнято в Українській РСР у 1927 р. Це єдиний приклад кодифікації адміністра­тивного права у колишньому Союзі РСР аж до 1980 р., коли були прийняті Основи законодавства СРСР про адміністративні правопо­рушення. На підставі згаданих Основ у союзних республіках протягом 1984—1986 рр. були прийняті Кодекси про адміністративні правопо­рушення. В Українській РСР подібний Кодекс було прийнято 07.12.1984 р., введено в дію 01.06.1985 р. Однак ці кодекси системати­зували лише інститут адміністративної відповідальності, тоді як Адміністративний кодекс УРСР регулював значно ширше коло суспільних відносин.

Підготовка Адміністративного кодексу. За п'ять років існування Ра­дянської держави (з 1917 р.) накопичилося чимало правових норм, що регулювали діяльність управлінського апарату. Тому в 1923 р. у Російській Радянській Федеративній Соціалістичній Республіці (РРФСР) вперше було поставлено питання про кодифікацію ра­дянського адміністративного права.

Структура проекту Адміністративного кодексу РРФСР була досить розгорнутою. Однак у процесі роботи кодифікаційної комісії, до якої входили передусім представники Народного комісаріату внутрішніх справ, його обсяг значно скоротився, набув відомчого характеру. Проект дістав назву «Адміністративний статут» і мав регулювати

155

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

діяльність органів НКВС (Наркомат внутрішніх справ). Він складав­ся з двох частин: 1. Форми адміністративної діяльності; 2. Охорона революційного порядку.

Надалі робота над цим документом привела до створення у 1925 р. проекту Адміністративного кодексу РРФСР, який так і не був прий­нятий вищим органом влади. Але багато його положень знайшли відображення в окремих актах-правилах, циркулярах, інструкціях центральних відомств, зокрема НКВС. Крім того, сам процес опра­цювання проекту мав велике значення для встановлення законності на місцях, результатом чого стало прийняття адміністративних ко­дексів та інших спеціальних актів у деяких губерніях. Зокрема, у травні 1923 р. Адміністративний кодекс був затверджений в Іркутсь­ку.

В Українській РСР паралельно з РРФСР також велася робота з підготовки кодифікованого акту в галузі адміністративного права, яка виявилася успішнішою. Ця робота мала напружений характер. Труд­нощі пояснювалися тим, що в жодній з країн на той час, крім Порту­галії, не існувало Адміністративного кодексу, і зарубіжний досвід ви­користати було неможливо.

Водночас серед учених-адміністративістів велися широкі дискусії щодо визначення предмета адміністративного права. Адміністратив­не право розглядалось у двох значеннях: вузькому — як сукупність поліцейських (пов'язаних із застосуванням примусових заходів) норм (Ю. П. Мазуренко, С. С. Кишкін та інші) і в широкому — як су­купність управлінських і поліцейських норм (О. Ф. Євтихієв, В. Л. Кобалевський). Прихильники першої точки зору відстоювали позицію, що Адміністративний кодекс має регулювати виключно діяльність органів НКВС, інші вчені виступали за включення до ньо­го норм, які мали б також регулювати питання управління у різних сферах.

Відомий на той час дослідник А. І. Єлістратов розглядав адмі­ністративне право як таке, що має за мету впорядкувати відносини між людьми в галузі державного управління, а науку адміністративно­го права — як вчення про правовідносини в галузі державного уп­равління'.

У серпні 1924 р. проект Адміністративного кодексу УРСР вперше було внесено на розгляд Ради Народних Комісарів республіки. Після

1 ЕлистратовА. Й. Основньїе начала административного права. — М., 1914. — С. 1-9. 156

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

обговорення він був направлений на доопрацювання у зв'язку з не­обхідністю повнішого відображення в ньому основ революційної за­конності.

Підготовчі кодифікаційні роботи тривали протягом 1925-1926 рр. 9 грудня 1926 р. Рада Народних Комісарів УРСР створила спеціальну комісію для остаточного редагування проекту Адміністративного ко­дексу, яку очолив заступник Народного комісара внутрішніх справ Н.А. Черлюнчакевич. На початку 1927 р. відбулося широке обгово­рення проекту серед представників громадськості, наукових і прак­тичних працівників, у вищих навчальних закладах.

14 березня 1927 р. проект Адміністративного кодексу УРСР роз­глядався на засіданні державно-адміністративної секції Харківсько­го юридичного товариства1. Головував на засіданні Ю. П. Мазурен-ко. З доповідями виступали О. Ф. Євтихієв і І. К. Сухоплюєв, між якими розгорнулася гостра дискусія щодо змісту, структури Адміністративного кодексу, а також щодо предмета адміністратив­ного права.

О. Ф. Євтихієв визнав проект задовільним лише з огляду на те, що він є першим досвідом. Учений також відзначив, що цей кодекс лише частково може бути названий адміністративним, оскільки не обіймає усіх тих норм, які наукою адміністративного права відно­сяться до адміністративних. Головна ідея кодексу, на його думку, надто підпорядкована інтересам роботи центрального апарату НКВС. Головним нововведенням кодексу стала передача у відання адміністративних органів права накладати адміністративні стягнен­ня не лише за порушення постанов і правил, які вони видають. До цього це робили суди.

Другий співдоповідач І. К. Сухоплюєв заперечував О. Ф. Євтихіє-ву, оскільки вважав, що Адміністративний кодекс УРСР містить норми адміністративного права у вузькому розумінні. Вносити до нього норми, що стосуються управління в галузі транспорту, освіти, медицини, охорони природи, він вважав недоцільним. Тому, на йо­го думку, всі зауваження і пропозиції опонента слід залишити без розгляду.

1 Вестник советской юстиции. — 1927. — № 9-10. — С. 351-354.

157

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

31 серпня 1927 р. Президія ВЦВК схвалила проект у цілому, а дру­га Сесія ВЦВК 10-го скликання його остаточно затвердила 12 жовтня 1927р.1

Розробники Адміністративного кодексу УРСР керувалися таки­ми принципами: 1) запровадження революційної законності з ме­тою зміцнення диктатури пролетаріату; 2) надання вольностей тру­дящим і ущемлення буржуазії; 3) визначення заходів примусу, які є не метою, а засобом і мають тенденції переходу до заходів переко­нання населення у необхідності добровільного виконання адміністративних приписів; 4) застосування заходів примусу при активному залученні до цього організацій трудящих (профспілки, парторганізації); 5) доведення до відома громадськості даних про заходи примусу; 6) підзвітність адміністративних органів ор­ганізаціям трудящих; 7) узгодження адміністративної діяльності з інтересами національних меншин, врахування культурних та побу­тових особливостей місцевого населення; 8) визнання права на ос­карження адміністративних розпоряджень за кожною організацією і приватною особою, а не лише за потерпілим; 9) відміна обов'язку отримувати попередній дозвіл на збори організації трудящих; 10) явочний порядок утворення громадських організацій; 11) спро­щення порядку видачі посвідчень про особу міліцією чи сільськими радами з визнанням необов'язковості їх отримання; 12) спрощення порядку реєстрації товариств та спілок селян: у сільраді або у рай­виконкомі, без опублікування; 13) заміна терміна «адміністративне стягнення» терміном «адміністративний вплив» і зменшення розмірів адміністративного впливу: із 300 карбованців штрафу і трьох місяців арешту до 100 карбованців і двох тижнів примусових робіт, з введенням громадської догани; 14) прискорення процедури оскарження, перегляду і відміни накладеного заходу адміністратив­ного впливу і введення коротшого терміну (два місяці) на його ви­конання; 15) узгодження заходу адміністративного впливу з майно­вим становищем винного з правом його зміни в бік зменшення та ін.

Зміст Адміністративного кодексу. Завдання Адміністративного кодексу було сформульовано таким чином: забезпечення рево­люційної законності в адміністративній сфері та систематизація

1 Збірник узаконень та розпоряджень робітничо-селянського уряду України. 1927. —№63-65.

158

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

правил, які регулюють відповідно до основних принципів радянсь­кого ладу діяльність адміністративних органів та інших органів влади у цій галузі (ст. 1). Його положення визначали діяльність НКВС УРСР і Молдавської АРСР; адміністративних відділів ок­ружних виконавчих комітетів; адміністративно-міліцейських від­ділів районних виконавчих комітетів; органів міліції і криміналь­ного розшуку; міських, селищних рад, їх президій і сільських вико­навців (ст. 10).

Адміністративний кодекс складався з п'ятнадцяти розділів:

Розділ І. Загальні засади.

Розділ II. Адміністративні акти.

Розділ III. Заходи адміністративного впливу.

Розділ IV. Інші адміністративні примусові заходи.

Розділ V. Трудовий відбуток на запобігання стихійному лиху та бо­ротьбу з ним.

Розділ VI. Обов'язки населення в справі охорони громадського по­рядку.

Розділ VII. Громадянство УРСР, його набуття і втрата.

Розділ VIII. Реєстрація і облік руху населення.

Розділ IX. Товариства, спілки, клуби, з'їзди та збори.

Розділ X. Правила про культи.

Розділ XI. Прилюдні видовища, розваги й ігри.

Розділ XII. Користування державним прапором УРСР і печатками.

Розділ XIII. Нагляд адміністративних органів у галузі промисло­вості.

Розділ XIV. Нагляд адміністративних органів в галузі торгівлі.

Розділ XV. Порядок оскарження дій місцевих адміністративних ор­ганів.

У розділі І визначалися завдання Адміністративного кодексу, принципи діяльності державних органів у адміністративній галузі, сфера його дії. Визначались і методи управлінської діяльності адмі­ністративних органів: застосування примусових заходів до правопо­рушників у єдності із заходами переконання (ст. 6).

Розділ II був присвячений адміністративним актам, до числа яких відносили інструкції, циркуляри й обов'язкові постанови. Змістом інструкцій були загальні пояснення підлеглим посадовим особам і установам з питань впровадження у життя того чи іншого закону чи постанови радянської влади або пояснення їх змісту, а та­кож виклад додаткових правил до законів і постанов у межах, ними

159

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

встановлених (ст. 13). Предметом циркулярів визначено окремі з'ясувальні та директивні вказівки посадовим особам і установам, що стосувалися їх відомчої роботи (ст. 14). Інструкції і циркуляри органів міліції видавались у формі наказів. Було встановлено прави­ло, за яким інструкції і циркуляри, що стосувалися прав і обов'язків населення, громадських організацій, державних установ і ор­ганізацій різних відомств, підлягали обов'язковому опублікуванню в офіційних виданнях.

У розділі III визначалися заходи адміністративного впливу, що за­стосовувалися за порушення обов'язкових постанов і за незначні пра­вопорушення, закріплювався порядок провадження по цих справах, вимоги до процесуальних документів (протоколів, постанов), коло органів (посадових осіб), що мали право їх розглядати.

За порушення обов'язкових постанов застосовувалися такі стяг­нення: оголошення громадської догани усно або у пресі; штраф до 100 крб.; примусові роботи на термін до одного місяця; арешт на термін не більше двох тижнів.

НКВС Молдавської АРСР, адміністративним відділам окружних виконавчих комітетів, адміністративно-міліцейським відділам район­них виконавчих комітетів надавалося право застосовувати заходи адміністративного впливу за такі незначні правопорушення: а) пору­шення будівельних і протипожежних правил, правил у галузі охорони здоров'я, якщо воно не спричинило тяжких наслідків; б) за неповідо­млення органів влади про інфекційні захворювання людей чи падіж худоби, за винятком дій, передбачених Кримінальним кодексом УРСР; в) за зберігання вогнепальної зброї невійськового зразка без дозволу чи реєстрації; г) за носіння встановленої форми одягу особа­ми, які не мають на те право; д) за користування чужими документа­ми для посвідчення особи; е) за самовільне залишення місця перебу­вання, призначеного розпорядженням судових чи адміністративних органів, поява у місцевості, перебування в якій даній особі забороне­но; є) неподання у встановленій формі відомостей головами правлінь кооперативів, артілей, різних товариств, які створені з метою отри­мання прибутку приватними підприємцями, про їхню діяльність; ж) за порушення порядку ведення торгових книг, неподання документів посадовим особам тощо.

До інших адміністративно-примусових заходів (розділ IV) у ко­дексі відносилися: особисте затримання; обшуки і вилучення; засто­сування зброї; стягнення сум неподаткового характеру в безспірному

160

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

порядку; реквізиція і конфіскація; надзвичайні заходи охорони рево­люційного ладу.

Надзвичайні заходи охорони революційного ладу передбачали проголошення: а) надзвичайного стану; б) воєнного стану.

Одним із суттєвих досягнень Адміністративного кодексу стало законодавче закріплення порядку оскарження дій адміністративних органів, що розглядались як одна із гарантій забезпечення прав гро­мадян і режиму законності у діяльності державних органів (розділ XV). Скарги могли подавати зацікавлені установи, ор­ганізації і особи, у тому числі ті, чиї права безпосередньо не пору­шені. Вони мали подаватися до вищого адміністративного органу або органу, дії якого оскаржуються протягом місячного строку з то­го дня, коли скаржникові стала офіційно відома оскаржувана дія. Громадяни могли подавати скарги як письмово, так і усно. Компе­тентні органи зобов'язані були протягом двох тижнів з часу отри­мання скарги і матеріалів до неї розглянути її, винести постанову і у триденний термін письмово повідомити скаржникові. На вищі адміністративні органи покладався обов'язок наглядати за дотри­манням порядку прийняття скарг і притягати до відповідальності осіб, що його порушили.

Отже, хоча Адміністративний кодекс УРСР 1927 р. і не охопив усіх норм адміністративного законодавства, він став основною формою вираження адміністративно-правових норм, що діяли на той час, об'єднав у собі законодавство про форми адміністративної діяль­ності, примусові повноваження адміністративної влади, адміністра­тивний нагляд у галузі промисловості й торгівлі, порядок оскарження незаконних дій адміністрації тощо.

Подальша доля Адміністративного кодексу. У наступні роки Адміністративний кодекс УРСР постійно змінювався і доповнював­ся. Вже на початку 1928 р. було розширено зміст ст. 72 (відпо­відальність за незначні правопорушення), до якої ввійшли норми, що встановлювали відповідальність за незаконну відмову від прийняття опікунства тощо; а також ст. 103 (безспірне стягнення неподаткових сум), яку доповнено пунктом про стягнення недоїмки по самообкла-данню1. Одразу після цього Кодекс доповнюється ст. 781

1 Збірник узаконень і розпоряджень робітничо-селянського уряду України.  — 1928. — № 9. — Ст. 84.

б4-1»    161

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

(відповідальність за приховання об'єктів оподаткування сільськогос­подарським податком): райвиконкоми отримують право накладати штрафи за переховування об'єктів оподаткування єдиним сільського­сподарським податком1.

ЗО серпня 1929 р. ЦВК і РНК УРСР прийняли Постанову, якою до Адміністративного кодексу внесено чимало важливих змін, пов'язаних з: узгодженням положень кодексу із законодавством СРСР; розширенням прав місцевих рад у галузі видання обов'язко­вих постанов, за порушення яких передбачалося застосування за­ходів адміністративного впливу; уточненням порядку провадження по справах про порушення загальнообов'язкових постанов (перед­бачено направлення протоколу про порушення, що вчинене військовослужбовцем, до командира військової частини); перегля­дом системи органів, які мають право застосовувати заходи адміністративного впливу (ст. 47); встановленням відповідальності дорослих за вчинення правопорушень неповнолітніми в їх інтересах (ст. 478); обмеженням застосування штрафів у адміністративному порядку; більш точним визначенням поняття незначних правопору­шень; спрощенням порядку поновлення втрачених документів та інших2.

21 березня 1934 р. Постановою ЦВК і РНК УРСР були внесені суттєві зміни до системи адміністративних стягнень, що застосову­валися за порушення загальнообов'язкових постанов, вчинення незначних правопорушень3. Арешт як захід адміністративного впливу відмінявся, у зв'язку з чим була дана нова редакція ст. 46 Кодексу.

Протягом 30-х років у зв'язку зі змінами у законодавстві, видан­ням спеціальних нормативних актів органами влади СРСР і Ук­раїнської РСР з ряду питань окремі розділи, глави і статті Адміністра­тивного кодексу були або скасовані, або не діяли. Так, Постановою РНК СРСР 25 травня 1931 р. було затверджено Положення про робітничо-селянську міліцію, яке створювало правові підстави для

1          Збірник  узаконень і  розпоряджень робітничо-селянського уряду України.  —

1928.    —№24. — Ст. 206.

2          Збірник  узаконень і розпоряджень робітничо-селянського уряду України.  —

1929.    — № 23. — Ст. 189.

3          Збірник узаконень і розпоряджень робітничо-селянського уряду України.  —

1934. —№ 11. — Ст. 91.

162

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

діяльності цього державного органу в галузі охорони революційного порядку і громадської безпеки, встановлювало систему заходів адміністративного примусу, що нею застосовуються, і повноваження у цій сфері1.

Багато положень Кодексу втратило чинність після прийняття Конституції СРСР 1936 р., яка встановила нову систему органів вла­ди і управління, а також назву їх нормативних актів (зокрема, місцеві Ради приймали вже не обов'язкові постанови, а рішення та розпоря­дження). Після прийняття нового Основного Закону розпочалися роботи з оновлення змісту Адміністративного кодексу, однак вони були припинені з початком Великої Вітчизняної війни.

У 1947 р. за дорученням уряду УРСР колишні НКВС і НКЮ під­готували проект нового Адміністративного кодексу, який зберігав систему Кодексу 1927 р. з доповненням розділами, що регулювали відносини у діяльності міліції щодо здійснення паспортного режи­му, правил дозвільної системи, порядку обліку транспортних засо­бів. Однак цей проект не відповідав новим вимогам і не був прийня­тий2.

На початку 50-х років Адміністративний кодекс УРСР став бібліографічною рідкістю. Тому в 1956 р. Міністерство юстиції УРСР видало його у витягах з додатком систематизованих законодавчих та інструктивних матеріалів3. Це видання мало службовий характер і бу­ло розраховане головним чином на працівників місцевих органів дер­жавної влади і управління. З тексту цього Кодексу були вилучені по­силання на Молдавську АРСР у зв'язку з її перетворенням на союзну республіку, а також на округи і різні окружні органи, яких на той час вже не було.

Після видання Указу Президії Верховної Ради Української РСР від 15 грудня 1961 р. щодо обмеження застосування штрафів, які накладаються в адміністративному порядку, Адміністративний ко­декс в частині застосування штрафів, а також прийняття загально­обов'язкових рішень місцевими Радами та їх виконкомами втратив силу4.

1 Зібрання законодавства СРСР. — 1931. — № 33. — Ст. 247.

г Якуба О. М. Советское административное право (Общая часть). — К., 1975. — С. 70.

' Адміністративний кодекс Української РСР. — К., 1956. — 212 с.

4 Відомості Верховної Ради Української РСР. — 1961. — № 53. — Ст. 609.

163

 

АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Питання про розробку нового Адміністративного кодексу Ук-Раїнської РСР ставилося під час масових кодифікаційних робіт у 60-х Роках XX ст. Однак новий Адміністративний кодекс як єдиний уза­гальнюючий акт так і не був створений.

164