Нормативно-правові акти державних органів — найбільш численна група джерел адміністративного права. Вони утворюють систему, яка побудована відповідно до принципу верховенства закону.

141

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Місце конкретного джерела адміністративного права у цій системі визначається поняттям юридичної сили. Остання характеризує ступінь підпорядкування нормативно-правових актів, а саме:

О усі вони ґрунтуються на нормах Конституції і законів України, які мають найвищу юридичну силу;

О нормативні акти вищих органів виконавчої влади є юридич­ною базою для актів, що приймаються органами виконавчої влади нижчого рівня;

О акти центральних органів виконавчої влади мають більший масштаб дії, ніж аналогічні акти нижчих органів;

О нормативні акти галузевого (відомчого) характеру ґрунтуються на джерелах загальнодержавного характеру.

Основними видами нормативно-правових актів як джерел адміністративного права, за їх юридичною силою, є наступні.

загрузка...

1. Закони як форма виявлення волі народу України закріплюють і регулюють найважливіші аспекти організації і діяльності органів ви­конавчої влади, державної служби, правового статусу особи у сфері державного управління, створюють режим відповідальності, а також регламентують порядок реалізації повноважень органів управління, правоохоронних, судових та інших органів.

Закони бувають конституційні та звичайні.

Конституція України як Основний Закон має вирішальне зна­чення у встановленні основ правового регулювання державного уп­равління, акумулює головні засади, задає управлінським відноси­нам цільову спрямованість. В Основному Законі визначаються сис­тема органів виконавчої влади, їх найважливіші повноваження, ор­ганізація діяльності, зовнішні форми правових актів. Консти­туційні положення встановлюють основи адміністративно-право­вого статусу громадян, закріплюють право на участь об'єднань гро­мадян і трудових колективів в управлінні державними і громадськи­ми справами, обов'язки і відповідальність посадових осіб, найваж­ливіші способи зміцнення законності та дисципліни в державному управлінні.

Проте роль Конституції України як засадничого джерела адміністративного права не може бути зведена лише до прямого регулювання основних питань управлінської діяльності. Деякі конституційні норми передбачають видання окремих законів — з метою конкретизації та деталізації конституційних положень, на яких базуватиметься поточне адміністративно-правове регулюван-

142

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

ня відповідних суспільних відносин. Так, після прийняття Консти­туції України розроблено і введено в дію чимало законів, що стосу­ються сфери адміністративно-правового регулювання. Це закони України «Про звернення громадян» від 02.10.1996 р.1, «Про місцеві державні адміністрації» від 09.04.1999 р.2, «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону» від 22.06.2000 р.3 та ін.

Згідно зі ст. 92 Конституції України виключно законом можуть регулюватися: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, ор­ганізація державної статистики та інформатики; основи національ­ної безпеки, організація Збройних Сил України; забезпечення гро­мадського порядку, правовий режим державного кордону, воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації; діян­ня, які є адміністративними правопорушеннями, та відповідаль­ність за них тощо.

2. Постанови Верховної Ради України мають організаційно-право­вий характер і за юридичною силою є наступним після законів рівнем. Ці акти бувають двох видів.

По-перше, з їх допомогою парламент може вирішувати невід­кладні питання керівництва державою, які віднесені до його компе­тенції, але не врегульовані у законах. Наприклад, Постанова Верхов­ної Ради України від 15.08.1997 р. «Про інформацію Кабінету Міністрів України про ситуацію в сільському господарстві та невід­кладні заходи щодо державної підтримки агропромислового ком­плексу»4.

По-друге, парламент постановами вводить у дію нові закони, ска­совує і змінює застарілі. Подібні акти здебільшого не містять право­вих норм, є нормативно-допоміжними. Але з огляду на їх правотвор-че значення, а також на те, що вони діють неодноразово — протягом існування головного акту (закону), їх також слід відносити до джерел права.

1          Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 47. — Ст. 256.

2          Відомості Верховної Ради України. — 1999. — № 20-21. — Ст. 190.

3          Відомості Верховної Ради України. — 2000. — № 40. — Ст. 338.

* Відомості Верховної Ради України. — 1997. — № 40. - Ст. 273.

143

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Проте у деяких випадках у постановах парламенту містяться і нор­ми права. Так, п. 2 Постанови Верховної Ради від 16 грудня 1993 р. «Про введення в дію Закону України «Про державну службу» встанов­лює загальнообов'язкове правило: «Дія Закону поширюється на працівників державних органів Автономної Республіки Крим, ор­ганів місцевого та регіонального самоврядування»1.

3.         Укази Президента України — акти глави держави, що видаються

у межах його повноважень на основі та на виконання Конституції і

законів України.

Реалізуючи свої повноваження у сфері виконавчої влади, Прези­дент України видає нормативно-правові акти, які насамперед стосу­ються створення і діяльності органів виконавчої влади. Так, з метою вдосконалення структури органів виконавчої влади, підвищення ефективності державного управління 15 грудня 1999 р. видано укази «Про систему центральних органів виконавчої влади» № 1572, «Про зміни у структурі центральних органів виконавчої влади» № 1573. Указами Президента затверджуються також положення про окремі міністерства та інші центральні органи виконавчої влади.

Президент приймає нормативні укази з питань державної служби, управління економікою, з питань розвитку підприємництва та з дея­ких інших важливих питань.

Такі акти Президента України, як розпорядження, мають індивіду­альний характер і норм права зазвичай не містять.

4.         Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний харак­

тер, називаються постановами. Постанови уряду приймаються ко-

легіально на його засіданнях. Цими актами конкретизуються поло­

ження законів України і указів Президента України, в тому числі з

питань, які є предметом адміністративно-правового регулювання.

Крім того, Кабінет Міністрів самостійно приймає рішення, які стосуються питань державного управління, віднесених до його ком­петенції. Ними, як і актами Президента, регулюються організація і діяльність центральних та місцевих органів виконавчої влади, питан­ня управління в сферах економічного, соціально-культурного розвит­ку, адміністративно-політичної діяльності.

Постановами уряду (як і актами парламенту, Президента України, інших органів виконавчої влади) затверджуються статути, положен-

 

1 Відомості Верховної Ради України. 144

 

1993. — № 52. — Ст. 491.

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

ня, правила, інструкції та деякі інші акти, що містять адміністратив­но-правові норми.

Статут, положення — акт, який визначає організацію та діяльність окремих органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій, їх службовців та інших осіб у певних сферах діяльності (наприклад, Статут про дисципліну працівників зв'язку, затверджений Постано­вою Кабінету Міністрів України від 30.07.1996 р.1).

Правила — акт, що конкретизує норми права більш загального ха­рактеру з метою регулювання поведінки суб'єктів правовідносин у певних сферах державного управління і має процедурний характер (наприклад, Постановою Кабінету Міністрів України від 30.12.1997 р. затверджені Правила надання послуг з водо-, теплопостачання та во-довідведення2).

Інструкція — акт, яким роз'яснюється порядок застосування закону чи іншого акту більшої юридичної сили, створюється механізм їх ре­алізації (наприклад, Примірка інструкція діловодства у міністерствах, інших центральних органах виконавчої влади, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих органах виконавчої влади, затверджена По­становою Кабінету Міністрів України від 17.10.1997 р.3).

Окрім постанов, Кабінет Міністрів України видає і такі акти, як розпорядження, котрі мають, як правило, індивідуальний характер і спрямовані на вирішення конкретних управлінських справ.

Накази міністерств та інших центральних органів виконавчої вла­

да — акти відомчого (галузевого) характеру, які видаються міністром,

керівником іншого центрального органу виконавчої влади у одно­

осібному порядку. Накази можуть мати галузевий або міжгалузевий ха­

рактер. Іноді центральні органи виконавчої влади видають спільні акти.

Нормативно-правові акти Верховної Ради і Ради міністрів Автоном­

ної Республіки Крим (АРК). Верховна Рада АРК приймає Конституцію

АРК, яка затверджується Верховною Радою України, та інші норматив­

но-правові акти у формі рішень та постанов. Актами Верховної Ради

АРК може здійснюватися самостійне адміністративно-правове регу­

лювання з належних до її відання питань: сільського господарства,

лісів; меліорації та кар'єрів; громадських робіт, ремесел і промислів

благодійної діяльності; курортно-рекреаційної сфери та деяких інших.

1          Збірник постанов уряду України. — 1996. — № 15. — Ст. 420.

2          Збірник постанов уряду України. — 1998. — № 8. — Ст. 137.

3          Офіційний вісник України. — 1997. — № 43. — Ст. 51.

145

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Нормативно-правовими актами Ради Міністрів АРК є постанови, які можуть прийматися з питань розвитку в регіоні економіки, со­ціальної сфери, фінансової, кредитної та цінової політики, промис­ловості, паливно-енергетичного комплексу, водогосподарського будівництва і зрошуваного землеробства та інших.

7.         Акти місцевих державних адміністрацій — розпорядження їх голів

приймаються в одноосібному порядку і є обов'язковими для вико­

нання на відповідній території (область, місто, район) всіма органа­

ми, підприємствами, установами, організаціями, посадовими особа­

ми, громадянами.

Керівники управлінь, відділів та інших структурних підрозділів місцевої державної адміністрації видають накази, які в деяких випад­ках також можуть мати нормативний характер і є обов'язковими для певного кола підприємств, установ, інших організацій, що діють на відповідній території.

8.         Рішення місцевих рад (органів місцевого самоврядування) також

можуть містити норми адміністративного права. Зокрема, органи

місцевого самоврядування встановлюють загальнообов'язкові прави­

ла з питань благоустрою території населеного пункту, забезпечення у

ньому чистоти і порядку, торгівлі на ринках, додержання тиші в гро­

мадських місцях, боротьби зі стихійним лихом, епідеміями, епізо-

отіями (п. 44, 45 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування»,

ст. 5 Кодексу України про адміністративні правопорушення).

9.         Акти органів управління державних підприємств, установ, ор­

ганізацій — накази їх керівників. Право цих керівників приймати нор­

ми права пов'язане з необхідністю реалізації компетенції власника

майна, тобто держави в особі її органів. Накази приймаються одно-

осібно, їх дія поширюється на всі структурні підрозділи, відділи,

служби, працівників відповідних утворень.

Можливі випадки, коли ці акти поширюються і на громадян, які не є працівниками згаданих утворень, тобто мають зовнішню дію. Так, ст. 78 Кодексу торгівельного мореплавства України передбачає, що керівник порту (державного транспортного підприємства) видає обов'язкові постанови, що регулюють питання безпеки руху, охорони вантажів, майна порту і громадського порядку, проведення санітар­них та протипожежних заходів у порту, охорони навколишнього при­родного середовища, порядку заходу суден у порт та виходу з нього1.

1 Відомості Верховної Ради України. — 1996. — № 50. — Ст. 981.

146

 

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

Крім нормативно-правових актів державних органів, окремим ви­дом джерел адміністративного права є міжнародні угоди (договори) Ук­раїни та міжнародно-правові акти, що ратифіковані Верховною Радою України. Відповідно до ст. 9 Конституції України вони є частиною національного законодавства. Міжнародно-правові акти регулюють і питання, які віднесені до адміністративно-правової сфери: захист прав і свобод людини і громадянина; правовий статус іноземців; по­рядок перетину державного кордону; взаємодія прикордонних військ та митних служб сусідніх держав; міжнародне транспортне сполучен­ня; співробітництво у різних галузях народного господарства; бороть­ба із злочинністю. Такою є, наприклад, Угода між Україною і Рес­публікою Польща «Про правовий режим українсько-польського кор­дону, співпрацю та взаємодію у прикордонних питаннях», ратифіко­вана Верховною Радою України 14 липня 1993 р.

За своєю юридичною силою норми міжнародних угод та міжна­родно-правових актів посідають місце між нормами Конституції та звичайних законів.