У юридичній літературі поняття «джерело права» неоднозначне. Проте традиційно під ним розуміють зовнішню форму вираження право­вих норм.

Відповідно до положень теорії права джерелами права можуть ви­ступати нормативно-правові акти, правові звичаї, судові прецеденти, правові угоди. Існує думка, що джерелом права є і способи, якими державні органи беруть участь у правотворенні. Тобто дане поняття розглядається як з позиції буття права, так і його встановлення.

У руслі концептуального оновлення українського адміністратив­ного права і у зв'язку з відходом від суто позитивістського (норма-тивістського) тлумачення права поняття «джерело права» необхідно розглядати в обох вказаних значеннях. Це дає змогу значно розшири­ти уявлення про систему джерел адміністративного права.

Так, до значення джерел права поступово наближаються рішення Конституційного Суду України. Щоправда, вони безпосередньо норм

139

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

права не містять, але їх положення є підставами для встановлення, зміни чи припинення дії правових норм, у тому числі адміністратив­но-правових. Загалом же ця проблема залишається дискусійною і по­требує ґрунтовнішого дослідження.

До джерел адміністративного права належать також нормативно-правові акти громадських організацій або прийняті ними спільно з дер­жавними органами, якщо вони містять норми адміністративно-пра­вового характеру.

Нині об'єднання громадян не приймають таких приписів, але в Україні діють деякі з таких нормативно-правових актів радянського періоду. Наприклад, «Типові правила внутрішнього трудового розпо­рядку для робітників і службовців підприємств, установ та ор­ганізацій», що затверджені Держкомпраці Союзу РСР та ВЦРПС СРСР1. Втім слід зауважити, що перелічені в Типових правилах види дисциплінарних стягнень у практиці не застосовуються, оскільки в ст. 147 Кодексу законів про працю України (КЗпП) встановлено ли­ше два основні дисциплінарні стягнення — догана і звільнення.

Помітне місце серед джерел адміністративного права посідають акти органів місцевого самоврядування, в тому числі так звані загально­обов'язкові рішення, якими встановлюється адміністративна відпо­відальність. Звичайно, вони мають локальний характер, однак у них вирішуються (регулюються) важливі питання місцевого, регіонально­го значення.

Суто адміністративно-правових актів досить мало. Наприклад, це Кодекс України про адміністративні правопорушення (КлАП), Закон України «Про адміністративний нагляд за особами, звільненими з місць позбавлення волі» та деякі інші закони.

Якщо нормативно-правовий акт охоплює поряд з нормами адміністративного права норми інших галузей права (фінансового, цивільного тощо), то для адміністративного права він буде джере­лом лише у тій частині, котра має адміністративне-правовий харак­тер.

Судовий прецедент не може визнаватися джерелом права у пра­вовій системі України. Однак є певні застереження щодо цього вис­новку. Зокрема, Конституційний Суд України може приймати

1 Бюллетень Госкомитета СССР по труду й социальньїм вопросам. — 1984. — № 11. — С. 3-13.

140

Глава 8. Джерела адміністративного права та адміністративне законодавство

рішення, які тягнуть фактичне скасування чи зміну норм правових актів Верховної Ради України, Президента України, Кабінету Міністрів України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим. Згідно із ст. 74 Закону України «Про Конституційний Суд» Консти­туційний Суд може вказати на преюдиційність свого рішення при розгляді судами загальної юрисдикції позовів у зв'язку з правовідно­синами, які виникли внаслідок дії неконституційного акту. Це озна­чає, що рішення Конституційного Суду має загальнообов'язкову си­лу при вирішенні необмеженої кількості індивідуальних спорів, тоб­то має нормативний характер.

Джерелом права може бути і правовий звичай — правило поведінки людей, яке склалося історично і набуває загального визнання внаслідок багаторазового повторення. Однак нині в Україні не зустрічається випадків прямого санкціонування державними органа­ми правових звичаїв у сфері публічного управління, оскільки вони вже давно трансформувалися у діюче адміністративне право.

Отже, джерела адміністративного права треба розуміти як зовнішні форми встановлення і вираження адміністративно-право­вих норм — акти правотворчості державних органів та ор­ганізацій, органів місцевого самоврядування, прийняті в межах їхньої встановленої законодавством компетенції, а також міжна­родні угоди (договори) і міжнародно-правові акти, ратифіковані Україною.

Потреби практичного розв'язання завдань щодо забезпечення комплексного регулювання публічного управління зумовлюють роз­маїття і чисельність джерел адміністративного права. Це ускладнює процес реалізації адміністративно-правових норм державними та не­державними органами, об'єднаннями громадян, підприємствами, ус­тановами, організаціями, громадянами. Тому вагоме теоретичне і практичне значення має їх поділ на види (групи), які розглядаються у наступному параграфі.