Адміністративне право як самостійну галузь права становить су­купність норм. Вони мають назву адміністративно-правових. Адмі­ністративно-правові норми забезпечують регулювання суспільних відносин у різних сферах публічного, тобто державного і самоврядно­го, управління з пріоритетною орієнтацією на забезпечення реалізації та захисту прав і свобод громадян.

 

Визначення поняття адміністративно-правових норм

В юридичній літературі існують різні варіанти визначення поняття адміністратив­но-правових норм. Серед найтиповіших визначень наведемо деякі, які містяться у навчальних виданнях російських та ук­раїнських вчених-адміністративістів.

Б. М. Лазарєв: нормою адміністративного права є встановлене дер­жавою правило, яке покликане регулювати відносини у сфері держав­ного управління і реалізація якого, як і норм інших галузей права, підкріплюється на випадок невиконання примусовою силою держави1. В. М. Манохин: норми адміністративного права — це встановлені компетентними органами, суворо визначені, забезпечені заходами дер­жавного примусу правила поведінки учасників державного управління2.

 

 

 

1          Советское административное право. — М., 1990. — С. 59.

2          Советское административное право. — М., 1977. — С. 58-59.

загрузка...

 

109

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Д. М. Бахрах: адміністративно-правові норми можна розуміти як встановлені або санкціоновані державою правила, котрі регулюють від­носини у сфері державного та муніципального управління, реалізація яких при невиконанні забезпечується державним примусом1.

В. В. Богуцький: адміністративно-правова норма — правило по­ведінки, яке встановлене державою (Верховною Радою України, орга­ном виконавчої влади) з метою врегулювання суспільних відносин у сфері державного управління. Норми адміністративного права визна­чають межі належної, допустимої або рекомендованої поведінки лю­дей, діяльності органів виконавчої влади та їх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері вико­навчої влади2.

І. П. Голосніченко: адміністративно-правова норма являє собою обов'язкове, формально визначене правило поведінки, що встанов­лено та охороняється Українською державою для організації та регу­лювання суспільних відносин, які виникають, розвиваються та при­пиняються в процесі здійснення державної виконавчої влади та відповідальності у сфері управління за незначні правопорушення3.

Позиція авторського колективу навчального посібника «Державне управління в Україні»: адміністративно-правова норма — це встанов­лене, санкціоноване або ратифіковане правило поведінки у сфері державного управління з метою організації і регулювання суспільних відносин (або сприяння цій меті), яке забезпечує умови реалізації учасниками цих відносин своїх прав та виконання покладених на них обов'язків4.

З урахуванням наведених поглядів, а також виходячи із сучас­ного розуміння сутності адміністративного права пропонуємо на­ступне визначення: адміністративно-правові норми — це встанов­лені, санкціоновані або ратифіковані Ьержавою, формально визна­чені, юридична обов'язкові, охоронювані засобами державного приму­су правила поведінки учасників суспільних відносин у сфері реалізації виконавчої влади та управлінської діяльності державних органів і ор-

1          Бахрах Д. Н. Административное право. — М., 1997. — С. 10.

2          Богуцкий В  В. Административное право УкраиньІ как отрасль права: Конспект

лєкции. — Харьков, 1996. — С. 14.

3          Голосніченко І. П. Адміністративне право України (основні категорії та поняття). —

Ірпінь, 1998. — С. 14.

4          Державне   управління   в   Україні:   Навчальний   посібник   /   За   заг.   ред.

В. Б. Авер'янова. — К., 1999. — С. 168.

110

 

Глава 6. Норми адміністративного права

ганів місцевого самоврядування, які забезпечують умови реалізації ци­ми учасниками своїх прав та виконання покладених на них обов'язків.

v   ««-топи!        Цим нормам властиві загальні риси, при-

д.яряктсрні       .           ^

таманні нормам Інших галузей права. Зокре-риси

адміністративне-           "а'вони:

О    встановлюються, санкціонуються чи ра-

правових норм  , .

*           г           тифікуються державою І тому мають

державне-владний характер; О    є формально визначеними загальнообов'язковими правилами

поведінки;

О    закріплюються в правових актах, що видаються компетентни­ми державними органами; О    мають двохсторонній характер, тобто встановлюють не тільки

права, а й обов'язки учасників правовідносин; О    визначають певні варіанти поведінки;

О їх дотримання забезпечується шляхом як юридичного приму­су, так і застосування різноманітних організаційних, роз'ясню­вальних, стимулюючих та інших заходів.

Водночас нормам адміністративного права притаманні певні особ­ливості, які відрізняють їх від норм інших галузей права.

По-перше, предметом їх регулювання є суспільні відносини у сфері функціонування управлінських інститутів публічної влади, а відповідно метою цих норм є забезпечення як організації та впоряд­кованості дій суб'єктів виконавчої влади, місцевого самоврядування, деяких інших суб'єктів управлінської діяльності, так і умов для ре­алізації і захисту прав і свобод громадян, щодо яких ця діяльність здійснюється.

По-друге, переважна більшість норм адміністративного права має імперативний характер, адже одна із сторін у відносинах, що регулю­ються зазначеними нормами, завжди є носієм владних (державних або самоврядних) повноважень, тому для цих відносин характерне одностороннє волевиявлення носія цих повноважень. Ця імпера­тивність виражається:

а)         у прямому приписі, що зобов'язує суб'єкта діяти тільки певним

чином та неможливості зміни умов норми за його волевиявленням;

б)         у можливості суб'єкта обирати варіант поведінки лише із перед­

бачених у нормі таких варіантів;

в)         у можливості застосування примусової сили держави у випадку

недотримання правил, встановлених нормою.

111

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

Водночас інша частина норм адміністративного права має ознаки диспозитивності. Вона полягає у наданні суб'єкту, що не наділений дер­жавно-владними повноваженнями, права діяти за своїм вибором, хоча в загальних межах, визначених нормою. В цілому такими нормами вста­новлюються межі як належної (необхідної), так і дозволеної (можливої) поведінки. Адміністративно-правова норма встановлює таку поведінку шляхом закріплення, які дії можна вчиняти (дозволи), від яких слід утри­матися (заборони), які вчиняти необхідно (приписи). Причому суб'єкти адміністративно-правових відносин повинні виконувати приписи і забо­рони, встановлені адміністративно-правовою нормою, під загрозою можливості застосування до них примусових заходів з боку держави.

По-третє, для адміністративно-правових норм у багатьох випадках характерне пряме застосування адміністративних санкцій за правопо­рушення, адже адміністративна (а тим більше дисциплінарна) відповідальність настає найчастіше у позасудовому порядку.

По-четверте, адміністративно-правові норми часто встановлю­ються у процесі реалізації повноважень виконавчої влади і безпосе­редньо її суб'єктами.

Як уже зазначалося, дотримання адміністративно-правових норм забезпечується як шляхом юридичного примусу, так і застосування різноманітних організаційних, роз'яснювальних, стимулюючих та інших засобів. У адміністративно-правовій науці пропонується на­ступна класифікація засобів, за допомогою яких держава гарантує ви­конання приписів адміністративно-правової норми:

О примусові засоби (можливість притягнення до відповідальності перед державою);

О організаційні засоби (видання норм, створення умов для їх за­стосування, матеріально-технічне забезпечення тощо);

О роз'яснювальні засоби (доведення змісту норми до адресата, підкреслення її значущості та неминучості відповідальності);

О стимулюючі засоби (застосування різних заохочувальних за­ходів до тих, хто точно виконує приписи норм)1.

 

Структура адміністративно-правової норми

 

Як відомо, «класична» модель будь-якої правової норми передбачає обов'язкову на­явність трьох взаємозв'язаних елементів — гіпотези, диспозиції та санкції.

 

1 Колпаков В. К. Адміністративне право України: Підручник. — К., 1999. — С. 63. 112

 

Глава 6. Норми адміністративного права

Специфіка адміністративного права полягає у тому, що зазначені елементи норми досить часто містяться не в одному, а в різних актах законодавства. До того ж у більшості адміністративно-правових норм не передбачено санкцій.

Ще однією особливістю адміністративно-правових норм, на яку ос­таннім часом дедалі частіше звертають увагу вчені-адміністративісти, є те, що норми адміністративного права можуть містити разом із санкцією заохочення1. Заохочення як елемент правової норми — це публічне визнання заслуг юридичної і фізичної особи у виконанні адміністративно-правових або громадських обов'язків. Такі заслуги формулюються (перелічуються), як правило, в диспозиції норми. Підставою для заохочення є визначені адміністративно-правовою нор­мою права надії (поведінку), що стимулюються державою.

Гіпотеза — частина норми, яка вказує на фактичні умови, за яких дана норма застосовується та повинна виконуватися.

У більшості адміністративно-правових норм, які визначають пра­ва і обов'язки, форми і методи органів державного управління, гіпо­теза не формулюється, хоча, як слушно наголошується в юридичній літературі, не обов'язково, щоб структура норми була тотожна струк­турі акту законодавства.

Існують такі види гіпотез адміністративно-правових норм: О невизначена гіпотеза (вона може бути загальною для декількох адміністративно-правових норм, але в результаті логічного аналізу завжди може бути знайдена). Таке вираження гіпотези необхідне для оперативної самостійності суб'єктів публічного управління (їх посадових осіб), тобто для здійснення ними своїх повноважень шляхом вибору найбільш ефективних форм впливу на учасників управлінських відносин у межах за­кону, з урахуванням конкретної ситуації;

О відносно визначена гіпотеза формулюється в адміністративно-правовій нормі та містить елементи адміністративного розсуду (тобто вказівки на можливість її застосування на розсуд право-застосовувача);

О абсолютно визначена гіпотеза формулюється в адміністратив­но-правовій нормі. З її допомогою законодавець виключає

1 Державне управління в Україні: Навчальний посібник; Колпаков В. К. Адмініст­ративне право України: Підручник.

113

 

Розділ III. НОРМИ, СИСТЕМА І ДЖЕРЕЛА АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

можливість суб'єкта управління приймати те або інше рішен­ня з урахуванням умов та особливостей місця й часу, пов'язу­ючи його єдиною умовою.

Залежно від складу адміністративно-правової гіпотези можна виділити прості та складні гіпотези. Найчастіше зустрічаються прості гіпотези.

Ще однією підставою для класифікації адміністративно-правових гіпотез є форма їх вираження. За цим критерієм вони поділяються на абстрактні та казуїстичні.

Як правило, гіпотеза адміністративно-правової норми у нормативних актах має абстрактну форму. Рідше зустрічається казуїстична форма, тоб­то коли реалізація правової норми, виникнення, зміна та припинення відносин, які нею врегульовуються, пов'язуються з окремими, чітко виз­наченими випадками, які неможливо відобразити з допомогою абст­рактної гіпотези (наприклад, через суворий перелік дій, ознак тощо).

Диспозиція — елемент адміністративно-правової норми, в якому формулюється саме правило поведінки (може бути сформульоване у ви­гляді приписів, заборон або дозволів). Часто для детальнішого роз'яс­нення правила поведінки треба звернутися до іншого правового акту, тобто диспозиція має так званий відсилочний характер.

Типовою ознакою адміністративно-правової диспозиції є, з одно­го боку, її імперативний характер, оскільки встановлене адміністра­тивно-правовою нормою правило поведінки не може бути змінено за згодою сторін. Існування норм такого виду зумовлено роллю, яку ви­конує публічне управління, оскільки воно має забезпечити реалізацію загальнодержавних та інших суспільне значущих інтересів з урахуван­ням інтересів галузевих, регіональних, міжгалузевих, інтересів окре­мих організацій тощо.

З іншого боку, частина адміністративно-правових норм має дозвільну диспозицію, коли законодавець дозволяє окремим учасни­кам відносин самим визначати свою поведінку в межах загального дозволу. Наприклад, таким чином регулюються відносини в процесі звернення громадян до органів виконавчої влади з приводу реалізації наданих громадянам конституційних та інших прав.

Санкція адміністративно-правової норми містить вказівку на захо­ди адміністративно-правового примусу (попереджувального або за­побіжного характеру) або заходи дисциплінарної відповідальності, які застосовуються у разі невиконання своїх обов'язків (а іноді нереалізації прав) учасниками адміністративно-правових відносин.

114

 

Глава 6. Норми адміністративного права

Санкції адміністративно-правових норм мають певні особливості, які визначаються характером суспільних відносин, які регулюються адміністративно-правовими нормами. Це насамперед специфічне ко­ло суб'єктів, які уповноважені застосовувати адміністративно-пра­вові санкції: органи виконавчої влади та їх посадові особи.

До особливостей санкцій треба віднести і те, що вони містяться не у всіх адміністративно-правових нормах.

Особливістю є також виключно багатий арсенал засобів адмі­ністративного впливу, розмаїття видів санкцій, а також надання орга­нам та посадовим особам у встановлених межах широких можливос­тей застосовувати ті заходи впливу, які вони вважають найбільш доцільними та ефективними.

У найбільш систематизованому вигляді перелік адміністративно-правових санкцій, що передбачені чинним законодавством України, закріплено у ст. 24 Кодексу України про адміністративні правопору­шення (КпАП). До них, зокрема, віднесено: попередження; штраф; сплатне вилучення предмета, який став знаряддям вчинення або був посереднім об'єктом адміністративного проступку; позбавлення спеціального права, наданого даному громадянину; виправні роботи; адміністративний арешт.

У зв'язку з поширенням заходів адміністративної відповідальності на юридичну особу з'явилися й нові види санкцій, наприклад, обме­ження або тимчасова заборона певного виду діяльності, які зафіксо­вані не у КпАП, а в інших нормативних актах.