Провідне місце державного управління серед видів соціального управління пояснюється насамперед кількома специфічними рисами суб'єкта управління— держави.

Держава як суб'єкт управління

Характер цілеспрямованих, організуючих і регулюючих дій, що становлять зміст дер­жавного управління, вирішальною мірою за­лежить від специфіки керуючого суб'єкта, в

56

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

даному випадку держави. За всіх розбіжностей у трактуванні держави та розмаїття її проявів безсумнівним є те, що центральним моментом у розумінні держави є закладена в ній потужна владна сила. Власне кажучи, держава тому і є державою й цим відрізняється від інших суспільних структур, що тільки в ній зосереджена і нею реалізується у суспільстві державна влада.

Взагалі влада є таким взаємозв'язком, в процесі якого люди через різні обставини — матеріальні, соціальні, інтелектуальні, інфор­маційні та інші — добровільно (свідомо) або вимушено визнають вер­ховенство волі інших, а також цільових, нормативних приписів і відповідно до їх вимог вчиняють ті чи інші дії, будують своє життя. Певна влада існує й у родині, і у колективі, вона позначає традиції, звичаї, суспільну думку, мораль і т. ін.

Але все це не можна порівнювати з державною владою, яка має у своїх джерелах юридичну визначеність (легітимність), а у реалізації — силу державного апарату, що володіє, крім іншого, засобами примусу. Тому вплив державного управління спирається на авторитет і силу державної влади, підкріплюється і забезпечується нею. Це не просто побажання, наміри, заклики й очікування, а силовий вплив (котрий потенційно існує завжди, а здійснюється за необхідності). Це озна­чає, що поставлені в управлінні цілі, організаційні заходи, встанов­лені ним регулюючі норми повинні бути беззаперечно досягнуті, здійснені, виконані.

До того ж специфічною рисою державного управління є його по­ширення на все суспільство відповідної країни і навіть за її межами, на інші суспільні утворення в рамках міжнародної політики, що про­водиться державою.

Це не означає, що держава втручається в усі вчинки і дії людей, керує всіма їхніми взаємовідносинами. Тільки тоталітарна держава намагається здійснити щось подібне для встановлення загального контролю над суспільством, що, зрештою, неможливо на тривалий час. Нормальний варіант взаємозв'язку держави і суспільства пе­редбачає, що суспільна життєдіяльність людей має досить великий обсяг свободи, самостійності та самоврядування, але їх межі визна­чаються поряд з інститутами громадянського суспільства і держа­вою.

Саме держава через законотворчість встановлює типові правила поведінки людей у всіх сферах життя суспільства і забезпечує їх до­тримання своєю можливістю державного примусу.

57

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ.

На відміну від інших видів соціального управління державне уп­равління без цієї властивості не може існувати. Адже в державному управлінні задіяні десятки мільйонів людей, величезна кількість дер­жавних органів і посадових осіб, воно потребує різноманітних ре­сурсів: матеріальних, фінансових, інтелектуальних, інформаційних тощо. Все це потребує використання загальнообов'язкових правил поведінки, норм, стандартів та їх неухильного дотримання всіма, ко­му вони адресовані.

Отже, найважливіша особливість державного управління пов'язана із застосуванням державної влади з боку відповідних органів держави з ме­тою виконання всіх її основних цілей, завдань і функцій.

Проте ця найсуттєвіша риса державного управління ще не дає йо­го повного розуміння, оскільки не розкриває самого змісту діяльності держави, що має визначатися власне поняттям «державне уп­равління». Для відповіді на це питання необхідно враховувати поши­рену в адміністративно-правовій науці позицію щодо розмежування так званого широкого і вузького розуміння державного управління.

Широке і вузьке розуміння державного управління

У минулий період у вітчизняній адмі­ністративно-правовій літературі досить ак­тивно дискутувалося співвідношення так званих широкого та вузького тлумачень по­няття державного управління. Причому з ча­сом дедалі більше домінувала тенденція ши­рокого його розуміння: воно здійснюється не лише спеціалізованими виконавчо-розпорядчими органами, а всіма видами державних ор­ганів (у зв'язку з цим іноді пропонувався й окремий термін «уп­равління державними справами» на противагу терміну «державне уп­равління»).

Проте згадана дискусія була надуманою і, як зрештою з'ясувалося, безплідною. Адже кожний з наведених варіантів тлумачення виправ­даний лише на чітко визначеному теоретико-пізнавальному рівні ви­користання даного поняття. Інакше кажучи, у кожному випадку те чи інше тлумачення державного управління повинно мати відповідне методологічне обгрунтування1.

1 Державне управління: теорія і практика / За заг. ред. В. Б. Авер'янова. — К., 1998. — С. 9-11

58

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

Так, широке розуміння державного управління зводить його до сукуп­ності усіх видів діяльності усіх органів держави, тобто означає фактич­но всі форми реалізації державної влади в цілому. Зрозуміло, що таке тлумачення виправдане лише на рівні розгляду загальносоціальної системи управління, оскільки у даному випадку категорія «державне управління» дає змогу відмежувати державні суб'єкти управлінського впливу від усіх інших, тобто недержавних, суб'єктів.

Для подібного тлумачення державного управління доцільніше знайти інший прийнятний термін, наприклад, «державне впорядку­вання (або регулювання) суспільних процесів» — для визначення всієї сукупності напрямів і форм реалізації влади з боку держави та в інте­ресах організуючого впливу на життєдіяльність суспільства.

У випадку вузького розуміння державного управління держава розгля­дається не в цілому, а диференційовано: як сукупність державних ор­ганів, між якими певним чином розподілені різні види діяльності дер­жави. Відтак категорія державного управління у вузькому значенні відображає відносно самостійний вид діяльності держави, що його здійснює певна частина державних органів.

Причому тут надзвичайно важливо, що критерії класифікації видів державної діяльності, з-поміж яких виокремлюється «державне уп­равління», нині принципово змінилися. За радянських часів державне управління визначалося як один з чотирьох відносно самостійних видів діяльності держави — поряд із такими її видами, як а) здійснення влас­не державної влади — це діяльність Рад народних депутатів (депутатів трудящих) усіх рівнів; б) правосуддя; в) прокурорський нагляд.

Із запровадженням в Україні конституційного принципу поділу державної влади така класифікація видів державної діяльності втра­тила своє значення. Основними видами діяльності держави тепер вважається здійснення 1) законодавчої влади; 2) виконавчої влади; 3) судової влади. Отже, такий вид, як «державне управління», за но­вою класифікаційною схемою не потрапляє до переліку основних видів державної діяльності.

Проте це аж ніяк не означає, що саме явище «державне управ­ління», а отже, і відповідна категорія (поняття), зникає із змісту дер­жавної діяльності. Навпаки, державне управління як специфічна Діяльність державних органів не тільки зберігається, а й набуває дедалі більшого значення в умовах загальної трансформації ролі держави у громадянському суспільстві з його ринковими механізмами, стандар­тами демократичної і відкритої державної влади.

59

Розділ II. ВИКОНАВЧА ВЛАДА, ДЕРЖАВНЕ УПРАВЛІННЯ ТА АДМІНІСТРАТИВНЕ _

Саме вузьке розуміння державного управління має бути основним в адміністративному праві, оскільки реальної потреби у використанні тут ще одного — широкого — розуміння державного управління про­сто немає.

Поняття

державного управління в адміністративному праві

Державне управління, хоч і є окремим видом діяльності держави, проте не є ви­ключною прерогативою якогось одного виду державних органів. Державне уп­равління у тому чи іншому обсязі вияв­ляється у діяльності різних державних ор­ганів, котрі належать до різних гілок державної влади.

Цілком закономірно, що для органів виконавчої влади державне управління є провідним напрямом діяльності, оскільки саме ця гілка влади за своєю природою має управлінську спрямованість.

Для органів інших гілок державної влади — законодавчої і судо­вої, а також решти державних органів (наприклад, органів прокура­тури, Рахункової палати, Вищої ради юстиції тощо), як і для деяких державних організацій (наприклад, Національного банку), здійснен­ня державного управління має допоміжне значення щодо їх основ­них завдань і функцій, позаяк обмежується суто внутрішньооргані-заційними рамками. І хоча в цих випадках також правомірно говори­ти про державне управління як особливий вид державної діяльності, проте необхідно бачити похідний, певною мірою обслуговуючий ха­рактер подібного управління.

Очевидна різниця між розглянутими аспектами вузького ро­зуміння державного управління полягає у тому, що для органів вико­навчої влади державне управління означає фактично здійснення по­вноважень виконавчої влади, а державне управління, що здійс­нюється всередині як самих органів виконавчої влади, так і решти державних органів, до цих повноважень жодним чином не стосується. Виходячи з цього доцільно при використанні у науковому і нормо-творчому обігу поняття «державне управління» враховувати, що дер­жавне управління фактично реалізується:

по-перше, у сфері виконавчої влади, тобто з боку тільки органів виконавчої влади щодо будь-яких зовнішніх керованих об'єктів;

по-друге, у внутрішньоорганізаційній сфері, тобто з боку апарату всіх державних органів (включаючи органи виконавчої влади) як що­до самих цих органів, так і щодо підлеглих їм ланок.

60

Глава 3. Виконавча влада і державне управління

Отже, поняття державного управління в адміністративному праві слід визначати як нормотворчу і розпорядчу діяльність органів виконав­чої влади з метою владно-організуючого впливу на відповідні суспільні відносини і процеси в економічній, соціально-культурній та адміністра­тивно-політичній сферах, а також внутрішньоорганізаційну діяльність апарату всіх державних органів щодо забезпечення належного виконан­ня покладених на них завдань, функцій і повноважень. З огляду на те, що тлумачення державного управління органічно пов'язане з реалізацією виконавчої влади, багатьма сучасними авто­рами допускається пряме чи опосередковане змішування відповідних понять. Тому це питання потребує окремого розгляду.