Особливості адміністративного права Великої Британії зумовлені характером правової системи, що належить до англосаксонської право­вої сім'ї, а саме пануванням звичаїв і судових прецедентів, відсутністю дуалізму (тобто поділу на публічну і приватну частини) права, роз­митістю поняття галузі права.

Адміністративне право у Великій Британії досить тривалий час вважалося частиною конституційного права і лише на початку XX століття виділився комплекс норм, що регулюють організацію та діяльність адміністрації. Адміністративне право тут виступає як га-

544

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

лузь, що визначає юридичний статус і форми існування усіх держав­них (публічних) органів, права і обов'язки громадян в їх відносинах з публічними органами, а також визначає процедуру, за допомогою якої ці права та обов'язки набувають сили.

Головним завданням адміністративного права є підтримання рівноваги між ефективною адміністративною владою і захистом окре­мих осіб і суспільства в цілому від зловживань цієї влади. Ця галузь права стосується насамперед контролю за діяльністю влади з метою захисту прав громадян.

Відсутність єдиної писаної конституції, велика кількість звичаїв наклали відбиток і на систему джерел адміністративного права Вели­кої Британії. З врахуванням цього до джерел належать закони (кон­ституційні та звичайні), звичаї, рішення судів з конкретних справ та адміністративні акти.

Серед конституційних законів особливе значення для адміністра­тивного права мають Хабеас корпус акт 1679 р. та Білль про права 1689 р. Ці закони зобов'язують адміністрацію поважати та дотримува­ти права громадян на життя, свободу і власність. До звичайних за­конів належать закони про місцеве самоврядування, про акти делего­ваного законодавства, про діяльність та організацію адміністративної юстиції, про позови до корони.

Досить велике значення мають і сьогодні звичаї, з котрих адміністрація бере низку своїх повноважень. І, нарешті, основним джерелом є судовий прецедент — припис права, що сформульований судами в процесі розв'язання справ за скаргами приватних осіб на не­правомірні дії адміністрації.

Щодо адміністративного акту, то його поняття існує у Великій Британії не так давно. Традиційно односторонні акти адміністрації на­лежали до рішень судових інстанцій нижчого рівня, що давало мож­ливість контролю за допомогою засобів юридичного захисту, які засто­совувалися проти цих рішень. Тут може йтися про акти, прийняті за до­рученням парламенту або в рамках королівської прерогативи. Різниця між нормативними та індивідуальними актами не має значення.

Адміністративна нормотворчість у Великій Британії є делегованим законодавством, тому що грунтується, як правило, на делегуванні парламентом повноважень у сфері нормотворчості, за винятком по­вноважень за звичаями. Парламент приймає відповідні закони про делегування повноважень не лише на внесення доповнень, але й змін до чинного законодавства. Принцип верховенства парламенту дозво-

545

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

ляє йому вносити у закон про делегування будь-які обмеження і умо­ви, що є обов'язковими для адміністрації. Зазвичай делеговані повно­важення надаються міністрам або ж короні. Від імені корони ці по­вноваження здійснює прем'єр-міністр.

Процедура прийняття нормативних актів не є складною. Спочатку необхідно було публікувати проекти нормативних актів, але в подаль­шому цю стадію замінили різноманітними консультаціями, нарада­ми, узгодженнями тощо. Контроль з боку парламенту за актами, прийнятими в порядку делегування нормотворчих повноважень, є досить ефективним. Так, парламент може анулювати акт або висуну­ти умовою набуття ним чинності ухвалення акту парламентом.

Нормотворчість центральних та місцевих органів контролюється судами у відповідності з принципом иіїга уігєз. Цей принцип є проце­дурним принципом у системі загального права (соттоп 1а\у) і означає наступне. Якщо будь-який акт, прийнятий у межах компетенції орга­ну (іпіга уігез), не може оскаржуватися перед суддею, то акт, що вихо­дить за межі його компетенції (иііга уігез), може оскаржуватися за до­помогою різних засобів юридичного захисту.

Виконавча влада у Великій Британії формально належить короні, яка очолює (номінальне) адміністративний апарат, котрий розподіле­но на центральні органи та органи місцевого самоврядування.

Прем'єр-міністр є лідером партії більшості у парламенті, керує кабінетом і очолює уряд. Уряд — це група осіб, яка несе колективну відповідальність перед парламентом і йде у відставку разом з прем'єр-міністром.

До складу кабінету (який історично з'явився як орган найбільш важливих міністрів при короні) входять прем'єр-міністр, лорд-канц­лер (голова палати лордів), канцлер скарбниці (міністр фінансів), державні секретарі (міністри) внутрішніх справ, закордонних справ, оборони, торгівлі та промисловості та інші за поданням прем'єр-мі­ністра. До компетенції кабінету належить контроль за відповідністю дій органів виконавчої влади політичному курсу, який обрано парла­ментом, розмежування сфер дії і компетенції, координація діяльності органів виконавчої влади.

Міністерства (департаменти) та центральні відомства (публічні корпорації) є галузевими або функціональними органами управлін­ня. Є і територіальні міністерства (у справах Шотландії, Ірландії та Уельсу). Всі міністерства і відомства є юридичними особами публічного права.

546

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

У Великій Британії майже до кінця XIX ст. розгалуженої державної служби не існувало. Чинником цього було поширення купівлі та про­дажу посад особами, що мали королівські патенти, фактично на заса­дах приватної власності. Державні посади надавались у порядку «па­тронату» або «купівлі синекур», не було системи конкурсів та іспитів. Головним чинником формування постійної державної служби стала реформа, проведена у другій половині XIX ст., якою було скасовано систему патронату та запроваджено проведення конкурсних іспитів при зарахуванні на посаду. Співробітники різних департаментів об'єднувалися у єдину державну службу. Для них встановлювалися єдині правила набору, оплати праці, просування по службі, призна­чення пенсій. Очолив всю систему державної служби спеціальний ор­ган управління — Комісія державної (цивільної) служби.

Характерною рисою англійської системи державного управління, яка спричинила вплив і на систему державної служби, є розмежуван­ня політичних та адміністративних функцій. Однак всі службовці є професійними, всі вони є служителями корони і розподіляються на військових — військовослужбовців, політичних — міністрів, цивіль­них службовців — співробітників міністерств за наймом. При цьому політики є такими, що замінюються (їх близько ста), а службовці є незамінними і не залежать від зміни уряду.

Цивільними службовцями є працівники міністерств і центральних відомств за наймом, їх праця оплачується за рахунок коштів, що на­даються парламентом. Цивільні службовці разом із суддями, військо­вослужбовцями, поліцейськими, службовцями органів місцевого са­моврядування і публічних корпорацій, вчителями та робітниками національної служби охорони здоров'я належать до більш широкої категорії «публічної служби».

Муніципальна служба юридичне відокремлена від державної служби, службовці муніципалітету не є служителями корони. Умови та правила проходження муніципальної служби, умови оплати праці визначаються муніципальними радами.

Принципом набору на державну службу є принцип «системи особистих якостей», котрий є більш юридичним, аніж політичним. Така система передбачає відкритий конкурс для всіх. Основним при цьому є принцип рівного доступу до державної служби. Іспити відбуваються за програмами університетів Оксфорду і Кембріджу. За успішного складання іспиту видається посвідчення службовця, котре дає право на заміщення відповідної посади. Особа стає

547

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

довічним (до досягнення пенсійного віку — 60 років) державним службовцем.

Державна служба передбачає низку обмежень для своїх працівників. Наприклад, службовцям вищих груп заборонено брати участь у загаль­нонаціональній політиці, а у місцевій політичній діяльності — лише з дозволу керівництва відповідного міністерства або відомства. Такий же дозвіл мають отримувати і службовці нижчих груп. Робітники публічних торгівельно-промислових підприємств мають право брати участь у політичній діяльності без спеціального дозволу.

Є також обмеження і щодо участі службовців міністерств і відомств у фінансових операціях. Лише після закінчення служби во­ни мають право на участь у деяких операціях за умови отримання спеціального дозволу. З 1946 р. державні службовці мають право на створення своїх профспілок.

Загалом англосаксонська система адміністративної юстиції вихо­дить з доктрини рівності усіх посадових осіб перед судом і неприпус­тимості вилучення чиновників з-під юрисдикції тих самих судів, з якими мають справи й усі інші громадяни. Тому адміністративні спо­ри між громадянами та органами управління (у межах здійснення су­дового контролю за адміністрацією) розглядають звичайні суди загаль­ної юрисдикції.

Однак поряд із загальними (звичайними) судами у Великій Бри­танії існує також низка органів, що виконують судові функції, хоч і мають вторинне, похідне значення порівняно з ними. Вони назива­ються трибуналами, або квазісудовими органами, тому що здійснюють так зване спеціальне правосуддя. Появою трибуналів, а отже, запро­вадженням подібної своєрідної адміністративної юстиції, Велика Британія завдячує Закону про трибунали та розслідування, прийня­тому 1958 р., котрим створено єдине правове підґрунтя для функ­ціонування квазісудових органів, що розглядають адміністративні спори. Цим же законом запроваджено постійно діючу Раду по трибу­налах як наглядово-консультативний орган у системі виконавчої влади.

Адміністративні трибунали — це фактично «неформальні» суди. Вони займають проміжне становище між адміністрацією та загальни­ми судами. Членами трибуналу можуть бути не лише правники, але й особи, які мають спеціальні знання у сфері діяльності, якою опікується даний трибунал. Завданням трибуналу є встановлення у конкретної особи права на допомогу або послугу, передбачені кон-

548

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

кретним законом. Традиційно трибунали поділяються на дві групи: трибунали у сфері управління економікою (податкові, промислові, земельні, транспортні, лісові тощо) та трибунали у сфері соціального управління (медичні, пенсійні, із соціального забезпечення тощо).

Трибуналами розглядаються адміністративні спори міждержавни­ми органами, посадовими особами і громадянами в якості першої інстанції. На рішення трибуналу може бути подано скаргу в адміністративному порядку (міністру або до апеляційного трибу­налу). Апеляцію на рішення трибуналу може бути подано у суд загаль­ної юрисдикції, котрий, таким чином, здійснює наглядову функцію.

Незалежність трибуналів забезпечується тим, що, як правило, до їх складу не входять державні службовці. Але можуть бути винятки.

Справа у трибуналі розглядається колегією у складі головуючого та двох членів, які представляють різні інтереси. Процедура розгляду спорів не є надто формальною, відбувається з дотриманням таких традиційних засад, як змагальність, гласність, можливість оскаржен­ня прийнятого рішення тощо. Єдиного процесу не існує, однак всі скарги розглядаються у порядку позовного провадження, виокрем­люються певні стадії, встановлюються процесуальні статуси учас­ників і терміни провадження. Участь адвоката не є обов'язковою, протоколи, як правило, не складаються.

Адміністративні трибунали, попри зазначене, мають такі переваги, як оперативність судового розгляду, спеціалізація за окремими вида­ми справ, відсутність суворої уніфікованої процедури, невисока вартість, вільний доступ для осіб, що потребують захисту від непра­вомірних дій адміністрації.

Загалом же британське адміністративне право протягом останніх років зазнало помітних змін, воно стає ближчим до континентально-європейських уявлень про адміністративне право. Про це свідчить і створення у 60-70-і роки минулого століття адміністративних трибу­налів, і вплив загальноєвропейських стандартів як на галузь адміністративного права у цілому, так і на окремі її частини. Принци­повим для сучасного адміністративного права Великої Британії зали­шається контроль загального суду за адміністративними рішеннями з допомогою публічно-правових засобів захисту.

549