У Німеччині розрізняються поняття адміністративного права у широкому та вузькому розумінні. У широкому — це сума таких право­вих приписів, котрі організують управління або повинні брати участь

1 Шарвен Р. Юстиция во Франции. — М.: Прогресе, 1978. — С. 7. 538

 

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

у його здійсненні. У вузькому — це сукупність писаних та неписаних правових приписів публічного права, які або конституюють державне управління у організаційному сенсі, або прямо і безпосередньо регу­люють діяльність органів державного управління (за винятком норм конституційного та адміністративно-процесуального права)1.

Отже, поняття адміністративного права тісно пов'язане з поняттям державного (або публічного) управління, позаяк адміністративне право вважають у Німеччині правом публічного управління. Засновник німецької школи адміністративного права Отто Майєр під публічним управлінням розумів діяльність держави із здійснення її цілей, за ви­нятком законодавства та судочинства.

Німецька теорія адміністративного права, як і теорія публічного управління, розвивається у руслі континентально-європейської тра­диції. На думку німецьких адміністративістів, адміністративне право не можна вивчати, не досліджуючи паралельно теорію публічного уп­равління.

Діяльність у сфері публічного управління полягає у виданні нор­мативно-правових, індивідуальних правових актів, а також укладанні адміністративно-правових договорів. Саме поняття публічної діяль­ності визначається, як і предмет адміністративного права у Франції, за традиційним для Німеччини методом виключення. Так, до публічно-правової діяльності належить діяльність, за винятком при­ватно-правової, де громадяни і юридичні особи виступають у взаємовідносинах з органами управління як рівноправні суб'єкти. Словник адміністративного права ФРН виводить поняття адміністра­тивного права із завдань управління і характеризує його як публічне право, яке не є конституційним, державним або процесуальним.

Особливе місце серед джерел адміністративного права ФРН посідають рішення Федерального адміністративного суду і міжна­родні угоди.

До суб'єктів адміністративного права належать суб'єкти публічного права, тобто носії публічної влади. Серед них називають органи держав­ної виконавчої влади, державні установи федерації та земель, публічні корпорації, публічні фонди, самостійні майнові організації публічного права, приватні підприємства з наданими їм публічними функціями.

загрузка...

Федеральний президент виконує функції глави держави, призна­чає чиновників та судців федерації, підписує закони, має право поми-

1 Жалинский А., РерихтА. Введение в немецкое право. — М.: Спарк, 2001. — С. 124.

539

 

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАЮ У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

лування. Його місце у системі виконавчої влади не є провідним. Фе­деральний уряд складається з федерального канцлера і федеральних міністрів. Уряд визначає публічні права і сфери діяльності окремих установ, їх організацію. Федеральний канцлер визначає напрям політики і несе за це відповідальність. Він очолює уряд і керує ним.

Державні установи посідають центральне місце у системі уп­равління. Державними установами є суб'єкти публічної влади, тобто юридичні особи публічного права, які уповноважені виконувати публічні функції щодо третіх осіб. Найбільш поширений розподіл державних установ на установи федерації та установи земель.

Корпорації публічного права також за своєю суттю є установами, оскільки виконують функції публічної влади, але не є державними ус­тановами. Держава через них здійснює так зване опосередковане уп­равління.

Корпорації публічного права є юридичними особами публічного права і поділяються на територіальні та персональні. До територіаль­них належать комуни та їхні спілки. Персональні корпорації стано­вить сукупність (спільнота) осіб з певною особистою або про­фесійною кваліфікацією. Це різноманітні професійні об'єднання (ка­мери): ремісницька палата, лікарська, адвокатська, торгова, сільсько­господарська тощо, а також вищі школи. Ці корпорації мають право приймати загальнообов'язкові (в межах компетенції) норми, котрі розглядаються як закони у матеріальному сенсі. Членство у деяких корпораціях є обов'язковим.

Самостійні майнові організації публічного права також є юридични­ми особами публічного права і визначаються як організаційна єдність майнових і кадрових засобів (майно і управлінський апарат) у руках носія публічного управління, призначена забезпечити досягнення певних управлінських цілей. Ці організації надають різноманітні по­слуги, на які громадяни у певних ситуаціях мають право. За наявності спеціального повноваження вони можуть приймати правові акти, хо­ча це не є їх головною метою (радіо, публічні ощадні каси, федераль­ний банк тощо). Вони, як і інші майнові організації, не мають членів, не є корпораціями, але мають клієнтів, з котрими можуть перебувати у досить тривалих і складних відносинах. Метою створення таких ор­ганізацій є звільнення суто управлінських структур від підприєм­ницької діяльності.

Як і в інших країнах, у Німеччині прийнято безліч нормативних актів, що є джерелами адміністративного права. У ієрархії таких дже-

540

 

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

рел спочатку стоять Конституція, конституційні закони, потім інші нормативно-правові акти, приписи, що не мають внутрішньо-управлінського значення, статути, звичаєве право, міжнародне право.

Нормативно-правові акти, що приймаються суб'єктами адміністративного права (носіями публічної влади), є законами лише у матеріальному сенсі. Вони є засобом звільнення законодавця від другорядних проблем. Видання таких актів розцінюється як спроще­на форма законодавства, вони приймаються на підставі доручення за­конодавця і підпорядковані закону. Ряд адміністративних актів не ма­ють нормативного значення: циркуляри, директиви, плани тощо.

Адміністративний акт, що є класичним інструментом німецького адміністративного права, охоплює окремі заходи управління, що ре­гулюються загальними правовими нормами. Конструкція адміністра­тивного акту, як вважається, має коріння у французькому адміністра­тивному праві, метою його рецепції було забезпечення захисту грома­дян від управлінських дій. Адміністративним актом є будь-яке розпо­рядження, рішення, інші публічні засоби, котрі приймаються устано­вою для врегулювання окремого випадку в галузі публічного права і безпосередньо діють ззовні.

Існує декілька підстав для класифікації адміністративних актів. На­приклад, виокремлюють такі адміністративні акти, котрі надають пільги, і такі, що обтяжують (щодо конкретної особи); такі, які повинні викону­ватися, і такі, виконання яких не є обов'язковим (за наслідками); попе­редні, одноразові, тривалі (за часом дії); спрямовані на речі або на особу (за предметом) тощо. Найбільш суттєвим вважається розподіл адміністративно-правових актів на превентивні та репресивні.

Щодо публічно-правового договору, то він лише поступово набув визнання у законодавстві й доктрині адміністративного права Німеч­чини, адже його природа не характерна для традиційної моделі адміністративно-правового регулювання. Конструкція публічно-пра­вового договору містить три елементи. По-перше, це — договір; по-друге, він поширюється на сферу публічного права; по-третє, він визначає виникнення, зміну або припинення правовідносин.

Державна служба є інститутом адміністративного права, чиновни­ки за своїм правовим становищем відрізняються від службовців, що працюють за наймом. Отже, поняття «чиновник» і «службовець» не є у Німеччині ідентичними.

Для чиновницва Німеччини, як і інших західноєвропейських країн, характерні певні засади: чітка ієрархія, підпорядкування, окре-

541

 

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

ма юрисдикція при порушенні службової дисципліни. Крім цього, до чиновника висуваються певні вимоги: він має бути німцем за національністю, психічно та фізично здоровим, мати стабільне ма­теріальне становище, має присягнути в тому, що завжди захищатиме вільний демократичний лад, спираючись на Основний Закон.

У Німеччині існує чотири ранги чиновників: нижчий, середній, підвищений та високий. Особливу категорію становлять посадові особи, визначення яких дає кримінальне право. За німецьким кримінальним правом посадовими особами є: 1) чиновники або судді; 2) особи, що перебувають в інших публічно-правових відноси­нах; 3) особи, які іншим чином здійснюють завдання публічного уп­равління при органі влади або за його дорученням.

Обов'язковим перед зарахуванням на посаду є проходження ви­пробувального терміну. Його тривалість залежить від рангу чиновни­ка: для нижчого рангу — один рік, для середнього — два роки, для підвищеного — три і для вищого — чотири. Це мінімальний термін і тому не підлягає скороченню.

Чиновники призначаються довічно (після досягнення 27-річного віку і проходження випробування). Крім того, виокремлюються чи­новники, які проходять випробувальний термін. Є також такі кате­горії, як політичні чиновники і почесні чиновники.

За німецькою адміністративно-правовою традицією, чиновники пе­ребувають з державою у публічно-правових, а службовці — у приватно­правових відносинах. Законодавство щодо чиновників, з одного боку, є частиною правових основ державної служби взагалі, а з іншого — утво­рює розділ Особливої частини адміністративного права.

У Німеччині не встановлено умови «деполітізації» чиновництва, вони можуть перебувати у політичних партіях, дотримуватися певних політичних поглядів. Але у федеральному законі щодо чиновників встановлено принцип служіння не окремій партії, а усьому німецько­му народу. Тому виконувати свої обов'язки чиновник має поза­партійне, справедливо, зважаючи на загальний добробут та інтереси суспільства в цілому. Політична діяльність не повинна цьому пере­шкоджати.

Суттєвими є положення про обов'язок зберігати службову таємни­цю, заборону страйків, обмеження на спілкування з пресою, обме­жені можливості для заняття додатковою діяльністю тощо. Обов'яз­ком чиновника є несення служби з повною віддачею, турбота про по­дальшу освіту та здоров'я. Держава ж повинна турбуватися про чи-

542

 

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

новництво, забезпечуючи відповідну заробітну платню, пенсію та інші соціальні виплати.

Серед підстав виникнення державно-службових відносин розрізня­ють: призначення на посаду на підставі адміністративного акту на роз­суд керівника установи; зарахування на посаду в результаті успішного складання конкурсних іспитів; кооптацію та обрання на посаду.

Адміністративна юстиція у Німеччині почала формуватися на по­чатку XIX ст. Розмежування права на приватне і публічне призвело, з одного боку, до обмеження компетенції (підсудності) звичайних судів, а з іншого — до виникнення адміністративної юстиції, тобто органів контролю за управлінням. Зразком для наслідування став французь­кий досвід здійснення такого контролю через Державну Раду.

Німецьке адміністративне судочинство того часу функціонувало за принципом, згідно з яким компетенція адміністративних судів обме­жувалася конкретним переліком спорів. Такий стан зберігався до кінця Другої світової війни, коли до законодавства Німеччини було введено генеральне застереження, за яким можна було оскаржити у адміністративному суді будь-який адміністративний акт.

На відміну від французької системи, для якої характерне насампе­ред здійснення судом об'єктивного контролю щодо норм, що застосо­вуються, німецька адміністративна юстиція створена для забезпечен­ня передусім судового захисту прав громадян. Адміністративна юс­тиція визначається як правосуддя (судочинство) з питань публічного управління, що не збігаються з підсудністю конституційних судів.

Систему адміністративних судів Німеччини становлять Федераль­ний адміністративний суд, вищі адміністративні суди й адміністра­тивні суди федеральних земель. Адміністративні суди земель є судами першої інстанції, Вищі адміністративні суди — апеляційною інстан­цією. Касаційною інстанцією виступає Федеральний адміністратив­ний суд.

Доступ до адміністративних судів має будь-яка особа, права якої порушено публічною владою. Під публічною владою, згідно з виснов­ком Федерального Конституційного суду, розуміється лише виконав­ча влада. Правовий захист адміністративними судами можливий у ви­падку, коли порушуються індивідуальні права особи, тобто метою є захист прав, що належить конкретній особі. Йдеться не лише про ос­новні конституційні права (порушення яких можна оскаржити безпо­середньо до Конституційного суду), але й про всі інші визначені зако­нодавством суб'єктивні права, насамперед ті, котрі визначаються як

543

 

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

суб'єктивні публічні права. Поняття суб'єктивного публічного права об'єднує всі визнані діючим правом індивідуальні інтереси. Принци­повим тут є те, що правова норма має сприяти не лише інтересам спільноти, а й індивіда.

Поняття публічно-правового спору об'єднує всі випадки, в яких спірними є правові наслідки застосування публічного права. При цьому публічно-правовою вважається будь-яка правова норма, у якій носієм державної влади є суб'єкт підпорядкування.

У певних сферах публічної адміністрації діють самостійні гілки су­дової системи: фінансові суди та суди із соціальних справ. Фінансове і соціальне судочинство є видами так званого спеціального адміністра­тивного судочинства.

Адміністративне судочинство (провадження у адміністративних судах) поділяється на два види: попередній (тимчасовий) правовий захист і основне судочинство. Звернення до адміністративного суду можливе лише після попереднього адміністративного оскарження.

Як і у Франції, німецьке адміністративне судочинство грунтується на принципах так званого «інквізиційного» процесу, згідно з якими суддя (суд) має самостійно, з власної ініціативи шукати докази, яких не вистачає, з метою прийняття справедливого, об'єктивного та за­конного рішення. Разом з тим, на відміну від Франції, адміністра­тивні суди в Німеччині мають право не лише визнати недійсним адміністративний акт, але й зобов'язати адміністративний орган ви­дати певний адміністративно-правовий акт.