Франція визнана батьківщиною власне адміністративного права, яке виокремилося у самостійну галузь за часів правління Наполеона.

1 Галлиган Д., Полянский В. В., Старилов Ю. Н. Административное право: история развития й основньїе современние концепции. — М.: Юристь, 2002. — С. 11-12.

533

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

Загалом шукати поняття «адміністративне право», яке було б спільним для країн романо-германської правової сім'ї є справою не­вдячною, настільки різні сфери його застосування у цих країнах. Але незважаючи на те, що адміністративне право за французькою моделлю набагато ширше, ніж адміністративне право більшості європейських країн, все ж таки в усіх них є те, що можна було б назвати «стрижнем» адміністративного права.

Адміністративне право Франції найбільш розвинене порівняно з іншими країнами. Строго дотримуючись доктрини публічного права, французькі адміністративісти досить детально розробили більшість ас­пектів регулювання нормами адміністративного права. Доктрина фран­цузького адміністративного права спричинила вплив на законодавство у цій сфері. Для нього характерне детальне регулювання адміністратив­них відносин, поєднання матеріальних і процесуальних норм, ретельна регламентація процедур прийняття рішень і відповідальності.

Предмет адміністративного права у Франції ширший, ніж прийня­то вважати в Україні: до нього належать конституційні основи адміністративного права й управління у контексті здійснення публічної влади. Сфера застосування адміністративного права — дер­жава (територіальні колективи, державні установи).

Для визначення адміністративного права насамперед з предмета правового регулювання взагалі вилучаються відносини, що регулю­ються у Франції приватним правом. Це передусім відносини, пов'язані з підприємницькою діяльністю, взаємовідносини між при­ватними особами з розпорядження майном, майнові відносини між приватними особами та державними установами.

Крім цього, вилучається регулювання діяльності державних ор­ганів, що формують політику, тобто визначають загальні напрями національно-державного розвитку. Це законодавчі установи: Національні збори і Сенат. Під дію адміністративного права не підпа­дає також діяльність центральних та місцевих органів виконавчої вла­ди у випадках участі цих органів разом із законодавчими у вирішенні політичних питань. І, нарешті, судова діяльність, якщо вона не сти­кається з діяльністю державної адміністрації.

Адміністративне право, таким чином, регулює відносини у сфері публічного права, і одним з його обов'язкових суб'єктів є державний орган.

Суб'єктами адміністративного права є приватні й публічні особи. Приватними можуть бути як фізичні, так і юридичні особи. Публічни-

534

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

ми особами — лише юридичні: держава в особі її центральних органів, місцеві спільноти (територіальні колективи), публічні установи.

Держава має всі ознаки юридичної особи: має майно, штат служ­бовців, укладає договори, приймає на себе зобов'язання, виступає у суді як одна із сторін. У центрі й на місцях представниками держави є її посадові особи: в центрі — Президент, Прем'єр-міністр та міністри, на місцях — префекти, які є представниками держави у департамен­тах і регіонах. Вони керують поліцією та іншими місцевими служба­ми (з благоустрою, сільського господарства тощо). Префекти мають право видавати індивідуальні та нормативні акти, контролювати діяльність місцевих спільнот.

До джерел адміністративного права Франції належать Конституція, закони, підзаконні акти, рішення судів (переважно адміністративних).

Адміністративне законодавство у Франції некодифіковане, а ті ко­декси, що існують у цій сфері, не є кодексами у традиційному зна­ченні, являючи собою збірки чинних законів. Адміністративних актів дуже багато, правом видавати такі акти наділено як центральні, так і місцеві органи.

Французьке адміністративне право зазнало глибокого впливу прин­ципу поділу виконавчої та судової гілок влади. Актами адміністрації (її рішеннями, угодами) є всі акти, що породжують правові наслідки і на­лежать до публічного права. В даному випадку йдеться про особливо широку концепцію, яка включає також угоди. Дуже широке значення адміністративного акту у Франції полягає також у тому, що воно охоп­лює як індивідуальні рішення, так і нормативні акти.

В усіх країнах Європи поняттям підзаконного акту — незалежно від назви — охоплюється акт, що приймається виконавчою владою для виконання закону. У кожній державі (крім Ірландії та Великої Британії) існує певна ієрархія підзаконних актів.

Дискреційна влада адміністрації, що властива всім європейським країнам, є ознакою правової держави і означає право у певних випад­ках діяти на власний розсуд у межах, окреслених законом. Французь­ка адміністрація користується найменшою свободою вибору при здійсненні своєї дискреційної влади внаслідок поглибленого контро­лю з боку адміністративних судів.

Поняття адміністративного договору у Франції виходить з того, що це договори про виконання громадської служби, а також договори адміністрації, що містять умови, які виходять за межі загального пра­ва. Подібна концепція існує ще у Португалії і Греції. Ці три країни є,

535

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

до речі, єдиними, де Існує поняття «трудового адміністративного до­говору».

У решті європейських країн є лише дві категорії агентів адмі­ністрації: агенти, призначені адміністративним рішенням, які пере­бувають в односторонньому положенні, що його регулює публічне право, і агенти за договором, які підлягають загальному праву трудо­вого договору. У більшості інших країн також існує поняття адмі­ністративного договору, але воно набагато вужче.

Державна служба Франції належить до найбільш стабільних та ор­ганізованих у світі й тому є певним еталоном організації та реалізації державно-службових відносин для сучасної держави.

Згідно з французькою доктриною публічний службовець є поса­довою особою держави, який одночасно і уособлює державу, і слу­жить їй. Саме тому державна служба не може ототожнюватися з жод­ним іншим фахом, чиновники є представниками особливого про­шарку населення.

У Франції державними службовцями є всі службовці держави як публічної юридичної особи — її законодавчих, виконавчих та судових органів. Службовці, або чиновники, — це особи, що призначаються на постійну посаду, включаються до штату і отримують ранг у адміністративній ієрархії. Крім державної, існує також публічна служба місцевих спільнот.

Сутністю французької державної служби є повністю регламенто­вана і закрита система службової кар'єри. Концепція кар'єри, або за­критої державної служби, означає те, що правовий статус французь­кого чиновника більшою мірою враховує специфіку його роботодав­ця — держави, і тому державна служба регулюється не нормами трудо­вого, а адміністративного права і права державної служби як його ча­стини. Це право передбачає нерівність сторін, особливий порядок розв'язання трудових спорів, а також додаткові обмеження. Така сис­тема орієнтована на те, що державний службовець, вступивши на службу, вже не піде з неї до пенсії, поступово просуваючись по служ­бових щаблях. Права чиновників захищає профспілка.

В основі ієрархії посад чиновників — чотири категорії, котрі вклю­чають декілька рангів. Ранги є основним ланцюгом кар'єрної кла­сифікації у Франції, вони дають право на зайняття низки відповідних посад і є важливою гарантією стабільності чиновника. Іноді ранги іменують класами. Кожен ранг, у свою чергу, поділяється на ступені. Посада є поняттям, котре означає конкретну робочу позицію і

536

Глава 31. Адміністративне право окремих західноєвропейських країн

відповідну їй ставку в бюджетному розкладі. Кожному рангу також відповідає декілька посад.

Допуск до державної служби відбувається за таких умов: наявність французького громадянства, політичних прав, дотримання законів, позитивне ставлення до законів про службу в армії, фізична адек­ватність обраній роботі. Відбір на державну службу відбувається на конкурсній основі.

Допускається й інша, позаконкурсна процедура відбору державних службовців. Є перелік вищих посад, на які призначаються службовці за рішенням уряду. Це так звані політичні посади — генеральний сек­ретар уряду, директор центральної адміністрації, амбасадор, префект тощо. Однак особа, яка отримує таке призначення і яка раніше не бу­ла службовцем, не набуває статусу чиновника.

Чиновника дуже важко звільнити з посади. Ця міра є найвищою дисциплінарною санкцією, вона автоматично тягне за собою позбав­лення права на пенсію. При скороченні кадрів право на пенсію зали­шається. Навіть після припинення кар'єри службовець зберігає щодо держави стриманість та лояльність, що виражається у забороні на зай­няття певними видами приватної діяльності після виходу на пенсію або припинення кар'єри. Крім цього, встановлено п'ятирічний термін, протягом якого службовці, що припинили службу, не мають права працювати в приватних установах, що були їм підконтрольні.

Французька модель адміністративної юстиції, яка визнається кла­сичною, характеризується діяльністю спеціальних судових органів (адміністративних судів), що розглядають і розв'язують лише спори за позовами громадян до органів державної адміністрації. Французь­ка адміністративна юстиція є самостійною гілкою судової влади.

Адміністративна юстиція Франції має специфічні особливості, зу­мовлені тим, зокрема, що адміністративна юстиція бере свій початок з правління Наполеона: від створення ним у 1799 р. Державної Ради, а в подальшому — рад префектур, яким поступово передавалися су­дові повноваження. Державна Рада створювалась як дорадчий орган при уряді, якому було надано законодавчі повноваження. Згодом во­на почала виконувати управлінські функції і розглядати скарги при­ватних осіб на дії органів управління. Отже, вона поступово перетво­рилася на повноцінний судовий орган.

Нині Державна Рада виконує обидві функції — суду і консуль­таційного органу. При цьому вона є одночасно судом першої інстан­ції, апеляційною та касаційною інстанцією щодо рішень адміністра-

537

Розділ XI. АДМІНІСТРАТИВНЕ ПРАВО У СУЧАСНІЙ ЄВРОПІ

тивних трибуналів. Після реформування французької системи адміністративної юстиції у 1987 р. повноваження Державної Ради бути дещо зменшені внаслідок появи триланкової системи адмі­ністративної юстиції. Було створено проміжну інстанцію між адміністративними трибуналами і Державною Радою — апеляційну інстанцію з адміністративних справ. Нові суди розглядають апеляції щодо рішень адміністративних трибуналів першої інстанції.

Адміністративна юстиція глибоко інтегрована до державної адміністрації. Такий стан речей є певним компромісом між політич­ною владою та адміністрацією1.

Адміністративно-судовий процес у Франції містить процесуальні правила, характерні й для цивільного процесу. Адміністративний суд не має права самостійно порушувати провадження, для цього необхідна позовна заява. Суд пов'язаний змістом позову. Але є виняток з цього правила — «з мотивів публічного порядку», згідно з яким суд може сам виявити ініціативу і скасувати адміністративний акт, який прийнято некомпетентним органом або поза межами, встановленими законом.

Для адміністративно-судової процедури характерний принцип змагальності, але при цьому суддя зобов'язаний відігравати активну роль, забезпечуючи громадянину правовий захист. Участь адвоката, за деякими винятками, не є обов'язковою, що, зокрема, відрізняє фран­цузький адміністративний процес від німецького, де участь адвоката при розгляді адміністративних справ обов'язкова.

Адміністрація зобов'язана виконати судове рішення і поновити права, що були нею порушені. При цьому судами скасовуються неза­конні адміністративні акти, а заподіяна ними шкода має бути відшко­дована. У випадку невиконання судового рішення на адміністрацію може бути покладено обов'язок сплати пені за кожен день простроч-ки виконання. Адміністративний суддя, маючи право заборони пев­них видів діяльності апарату управління, водночас не може зобов'яза­ти його до якихось дій.