Становлення адміністративного права на теренах України, як і у світі в цілому, слід пов'язувати з усвідомленням суспільної значущості право­вої регламентації управління як окремої функції державної влади.

Так, у часи Київської Русі, Галицько-Волинського князівства, тоб­то в княжу добу, основним завданням влади було забезпечення зовнішнього і внутрішнього миру, а її функції майже повністю зводи­лися до військової, судової і фінансової (насамперед податкової) діяльності. Найвідоміша правова пам'ятка того часу — Руська Прав­да, якщо не рахувати кількох приписів фінансово-правового характе­ру про розподіл судових та інших зборів, жодним чином не стосувала­ся відносин управлінського характеру.

Проте існували окремі норми (в звичаєвому праві, договорах Русі з Візантією, князівських уставах і уроках), які регулювали військову ор­ганізацію, порядок стягнення податків, торгівлю, будівництво шляхів та мостів тощо, їх можна певною мірою вважати прообразом норм майбутнього адміністративного права.

28

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

В наступну, так звану литовсько-польську добу, в ході розвитку шляхетської демократії і станово-представницьких установ набула поширення ідея обмеження влади володаря правовими рамками. На українських землях основним джерелом права став Литовський Ста­тут (далі — Статут), що органічно поєднав руські правові традиції із законотворчістю великих князів литовських.

У своїй найбільш досконалій, третій (1588 р.) редакції Статут, за оцінками сучасних учених, перетворюється на «кодекс правової дер­жави у феодальному розумінні». Так, у вступній частині (посвяті правлячому монарху) підканцлер литовський Лев Сапега, який керу­вав роботою над Статутом, цитує слова Арістотеля: «Де правитель на свій розсуд владу має, там лютий звір панує, а де статут або право го­ру бере, там сам бог всім володіє». Принципами Статуту відповідно стають єдність права для всіх, непорушність шляхетських прав, обме­ження судової і адміністративної сваволі.

На цьому етапі право ще виступає як єдине ціле, без чіткого поділу на галузі, але вже зароджується тенденція виокремлення інститутів, властивих адміністративному праву. Зокрема, у Статуті виразно про­стежуються обриси інституту військової служби (розділ «Про оборону земську»), передбачено норми про ненадання «урядів» (високих дер­жавних посад) простолюдинам, іноземцям та деякі інші вимоги щодо державної служби загалом. Є також окремі норми, що регламентують заняття ремеслом чи торгівлею. Згідно зі Статутом караються штра­фом різноманітні правопорушення в галузі охорони природного сере­довища, хоча ця відповідальність має не стільки публічний (адміністративний), скільки приватний (цивільно-правовий) харак­тер і розрахована передусім на захист майнових інтересів власника відповідної землі, лісу або озера.

Друге за ступенем поширеності на українських землях джерело права цього періоду — магдебурзьке феодальне міське право — теж містить низку норм управлінського характеру, що стосуються як від­носин усередині самоврядної міської громади, так і відносин між гро­мадою та центральною і місцевою адміністрацією.

Іншими нормативно-правовими актами закріплювалися основи Державного регулювання сільськогосподарського виробництва («Ус-тава на волоки» 1557 р.), торгівлі, ремісництва тощо.

У козацько-гетьманську добу на українських землях як традиційні Джерела права продовжували діяти Литовський статут і магдебурзьке право, що лягли в основу решти кодифікаційних проектів, підготовле-

29

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА

них в Україні-Гетьманщині. Відповідно законодавче регулювання дістали лише деякі управлінські відносини. Так, найдосконаліша пам'ятка козацької правової культури «Права, за якими судиться ма­лоросійський народ» 1743 р. містить глави «Про службу військову, про магістрат, суди, посадових осіб, про торги, купецькі контракти тощо», які переважно включали норми адміністративно-правового характеру.

Проте поступове обмеження правової автономії України, яке по­чалося з переходом її під юрисдикцію московського царя, врешті-решт завершилося наприкінці першої половини XIX ст. припиненням дії магдебурзького права і Литовського Статуту, поширенням на ук­раїнські землі Зводу законів Російської імперії. Водночас на ук­раїнських землях в Австро-Угорщині внаслідок централізаторської політики теж запанувало загальноімперське законодавство.

Попри національне гноблення та низку інших вочевидь негатив­них моментів інтеграція в правові системи Росії і Австрії мала для Ук­раїни і деякі позитивні наслідки. Зокрема, з другої половини XVIII ст. у цих країнах набула розвитку (принаймні зовнішнього) політика освіченого абсолютизму, що, поміж іншим, передбачала визнання обов'язку монарха дбати про безпеку і добробут своїх підданих в дусі тогочасної доктрини «поліцейської держави». Проблеми раціональ­ної організації державного управління починають посідати дедалі більше місце в державно-правовій теорії й практиці.

За Петра І у Росії було здійснено реформу державного апарату, яку закріпили «Статут військовий» 1716 р., «Генеральний регламент» 1720 р. та інші акти, що містили переважно адміністративно-правові приписи. За Катерини II з'явився «Статут благочинства, або поліцейський», що остаточно утвердив наявність у законодавстві но­вої, цілісної, внутрішньо узгодженої галузі — поліцейського (а пізніше — адміністративного) права. Надалі цей статут, який діяв і на українських землях, трансформувався у «Статут попередження та припинення злочинів». Останній можна вважати своєрідним анало­гом сучасного Кодексу України про адміністративні правопорушен­ня. Він мав три редакції (1842, 1857 та 1876) і був чинний аж до пова­лення російського самодержавства.

У Новий час, тобто з розвитком буржуазних відносин, зазначений ста­тут доповнено низкою інших актів у сфері внутрішнього управління, що містили законодавчі основи сільськогосподарського і промислово­го виробництва, транспорту, зв'язку, торгівельної і фінансової діяль­ності, охорони здоров'я, освіти, науки, культури тощо.

ЗО

Глава 2. Становлення і розвиток українського адміністративного права

Всупереч декларованій меті загального спокою і добробуту поліцейське законодавство Росії було реакційне і нерідко відверто спрямовувалося проти будь-яких спроб населення реалізувати вже визнані на той час у цивілізованому світі демократичні права і свобо­ди. Яскравим прикладом закріплення адміністративної сваволі стало «Положення про заходи щодо охорони державного порядку і суспільного спокою» від 14 серпня 1881 р., що дало змогу владі (міністру внутрішніх справ, генерал-губернаторам і губернаторам) для придушення революційного руху застосовувати вислання в адміністративному порядку, забороняти народні, громадські та навіть приватні збори, припиняти навчання в університетах тощо.

Реакційність поліцейського законодавства не було подолано навіть після першої російської революції і викликаної нею загальної лібералізації державного життя на засадах «Маніфесту про вдоскона­лення державного порядку» від 17 жовтня 1905 р. За нетривалою ей­форією від проголошених демократичних свобод настали реакція (1907-1914 рр.) і Перша світова війна, що характеризувалися широ­ким розмахом позасудової адміністративної репресії, невиправдано жорстким регулюванням відносин управлінського характеру.

Аналогічні процеси відбувалися і в Австро-Угорщині. Тут теж ви­никло поліцейське (а згодом — адміністративне) право, сфера регу­лювання якого постійно розширювалася. Серед найважливіших актів австрійського поліцейського законодавства, що діяли на українських землях, варто назвати декрет Марії-Терезії від 16 грудня 1762 р. про регламентацію мануфактурного виробництва, патенти про розмір панщини і оброку від 6 липня 1771 р. і 13 серпня 1775 р., указ Йосипа II від 4 квітня 1784 р. про обмеження місцевого провінційного само­врядування, конституційний закон від 21 грудня 1867 р. «Про урядо­во-виконавчу владу».

Порівняно з Росією в Австро-Угорщині були істотніші революцій­ні зміни, і вона зовні демонструвала більшу прихильність до консти­туціоналізму і парламентаризму. В Австрії з 1875 р. почали формува­тися засади адміністративної юстиції у вигляді адміністративного су-ДУ, До якого можна було подавати скарги на діяльність адміністратив­них органів. Але все це не змінює загальної оцінки її адміністративно­го (поліцейського) законодавства як вкрай консервативного і ре­акційного. Адже до самого розпаду в 1918 р. імперія залишалася «поліцейською державою» в найгіршому розумінні цього слова.

31

Розділ І. ІСТОРІЯ РОЗВИТКУ АДМІНІСТРАТИВНОГО ПРАВА