1. Понятия «контроль» и «надзор» в административной деятельности органов внутренних дел и их соотношение

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 
17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 
34 35 36 37 38 39 40 41 42 43 44 45 46 47 48 49 50 
51 52 53 

Проблематика понятий и соотношения контроля и надзора в административной деятельности ближе всего тяготеет к вопросу о методах государственного управления, т. е. к вопросу о том, каким образом наиболее эффективно и с точки зрения закона наиболее правильно решаются управленческие дела.

Рассмотрение вопроса о понятии контроля и напора и административной деятельности органов внутренних дел предполагает обращение к «классической» административно-правовой проблеме о соотношении контроля и надзора в государственном управлении.

С точки зрения П.И. Кононова, административный надзор - это специальный вид государственного контроля, осуществляемый компетентными административными органами в отношении не подчиненных им организационно физических и юридических лиц посредством наблюдения, проведения проверок, применения мер административного принуждения в целях обеспечения исполнения этими лицами действующего законодательства, установленных им специальных правил и требований, определяющих в совокупности надлежащий режим законности, безопасности государства и общества.

Логичен ответ ученого на вопрос о том, имеется ли необходимость разграничивать указанные понятия в законодательстве. Исходя из того, что административный надзор представляет собой специальный вид контроля, а именно, внешнего надведомственного контроля административных органов за соблюдением не подчиненными им организационно физическими и юридическими лицами действующих правовых и технико-юридических норм, по мнению П.И. Кононова, нет необходимости проводить в законодательстве специальное разграничение данных понятий. Вместе с тем в целях единообразного понимания содержания административного надзора в правоохранительной деятельности различных административных органов необходимо сформулировать в нормативном акте, определяющем общие начала административно-процессуального законодательства, единое понятие административного надзора как специального вида государственного контроля, установить основные правила контрольно-надзорного производства. «Только в этом случае будет исключаться возможность вольной трактовки терминов «контроль» и «надзор», используемых в нормативных актах, регулирующих различные специальные виды внешней контрольной деятельности административных органов».

Административные надзор и контроль реализуются в различных организационных и правовых формах, порой смешиваются. Так, административный надзор может сопровождаться проверкой (т.е., по сути, контролем) знаний правил дорожного движения водителями, правил обращения со служебным огнестрельным оружием лиц, занимающихся частной охранной деятельностью. Надзору милиции в сферах обеспечения безопасности дорожного движения, охраны общественного порядка и других также сопутствуют разнообразные «индивидуализированные» и «неиндивидуализированные» контрольно-проверочные мероприятия. Правовые формы осуществления административного надзора и контроля органов внутренних дел, ФМС России отличаются большой спецификой. В частности, они могут быть связаны с оформлением и предоставлением физическим и юридическим лицам различных разрешений, лицензий, других необходимых документов (например, заграничных паспортов, согласований разрешений на распространение наружной рекламы, размещение объектов дорожного сервиса и иных объектов в пределах дорог и улиц, в полосах отвода и придорожных полосах дорог, заключений о возможности открытия маршрутов регулярного движения общественного транспорта

и т.п.), совершением административно-правовых действий, позволяющим им реализовать свои полномочия в той или иной сфере государственного управления. В то же время очевидно, что для административного надзора основными методами являются постоянное непосредственное наблюдение за соответствующими объектами, проверки по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе.

Рассмотрим некоторые законы, нормирующие проведение органами внутренних дел (милицией) тех или иных видов контроля и надзора.

Федеральный закон от 13 декабря 1996 г. № 150-ФЗ «Об оружии», оперируя термином «контроль за оборотом оружия» (ст. 28), исходит из его широкого понимания. Среди субъектов контроля, помимо органов внутренних дел, называются органы, уполномоченные Правительством РФ выдавать лицензии на производство гражданского и служебного оружия, а также органы государственного надзора за соблюдением государственных стандартов Российской Федерации. Таким образом, в организационно-правовом смысле надзор охватывается понятием «контроль» и является составной частью (сегментом) последнего.

В то же время анализ прав должностных лиц органов, уполномоченных осуществлять такой контроль (осмотр оружия в местах его производства, торговли им, его хранения; изъятия и уничтожения оружия в установленном порядке; требовать от юридических лиц и граждан представления документов, письменной или устной информации; при выявлении нарушений давать обязательные для исполнения предписания об устранении этих нарушений), с достаточной степенью ясности характеризует его как систематически осуществляемый специально организованный надзор.

Закон РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» употребляет термины «контроль» и «надзор» в контексте их распространения на частную детективную и охранную деятельность (ст. 20). В то же время, говоря о соответствующих полномочиях МВД России, других министерств и ведомств, подчиненных им органов и подразделений, должностных лиц данный закон оперирует понятиями «контроль», «контрольные функции». Слово «надзор» употребляется здесь лишь в смысле наблюдения за исполнением закона со стороны Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров.

В Федеральном законе от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» используется понятие «государственный надзор и контроль в области обеспечения безопасности дорожного движения», но его «наполнение» никак не объясняется. Из текста нормы следует, что правовая основа данных видов деятельности является двухуровневой, поскольку они «организуются и осуществляются в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации».

Что касается содержания терминов, то законодатель в этом, как и во многих других случаях ограничивается лишь целеуказанием: «государственный надзор и контроль осуществляются в целях обеспечения соблюдения законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации, правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в части, относящейся к обеспечению безопасности дорожного движения» (ст. 30).

Очевидно, что значимость административного надзора в современный период становления рыночных отношений значительно возросла, что нашло свое отражение в преобразованиях, связанных с административной реформой, и, соответственно, в Указе Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и в Указе Президента РФ от 12 мая 2008 г. № 724 «Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти». Контрольно-надзорную деятельность регламентируют сразу несколько положений данных указов. Кроме того, признано, что наиболее важным преобразованием системы органов исполнительной власти явилось создание практически при каждом министерстве служб, наделенных полномочиями в сфере контрольно-надзорной деятельности. Формально-юридический анализ названных нормативных актов позволяет сделать вывод, что в системе МВД России наиболее ярко выраженными полномочиями в сфере контроля и надзора обладает подведомственная ему Федеральная миграционная служба России. Действительно, в соответствии с Указом Президента РФ °т 19 июля 2004 г. №928 «Вопросы Федеральной миграционной службы» ФМС России, в частности, осуществляет следующие полномочия по осуществлению контроля и надзора:

- за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации;

- за соблюдением иммиграционных правил иностранными гражданами и лицами без гражданства;

- за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в Российскую Федерацию и использования их труда. При этом установлено, что ФМС России в целях реализации своих полномочий имеет право организовывать проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализа и оценок, а также научных исследований по вопросам осуществления контроля и надзора в установленной сфере деятельности.

Очевидно, что в данном случае использована терминология нормативных документов административной реформы. Так, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 годах» необходимо разграничить функции по контролю и надзору и унифицировать в этой части терминологию законодательных и других нормативных актов, «это позволит надзор сосредоточить в государственных органах, а контроль рассматривать в качестве функции по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемых субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке. Для этого после принятия соответствующих нормативных правовых актов предстоит выделить из действующих надзорных органов лаборатории, исследовательские и испытательные центры, сократить численность государственных служащих».

Подобная трактовка рассматриваемых понятий Правительством РФ позволяет выделить следующий закрепленный в нормативных правовых актах подход к разграничению рассматриваемых понятий: надзор есть контрольная функция государственных органов, а контроль - функция по проведению испытаний, измерений, экспертиз, осуществляемая субъектами рынка, аккредитованными в органах исполнительной власти в установленном порядке.

Как видно из приведенного анализа, понятия «контроль» и «надзор» прочно вошли в нашу жизнь, но до настоящего времени четко не разграничены.

Суммируя сказанное, можно сделать общий вывод о том, что надзор - это специально организованное систематическое наблюдение за кем-либо или чем-либо, за соблюдением каких-либо правил. Но (что очень важно с точки зрения его юридической характеристики как метода административной деятельности органов внутренних дел) наблюдение не отстраненное, а заинтересованное, именно с целью контроля; не отдаленное, а приближенное к его объекту. Важно также отметить, что конкретный орган (служба, подразделение) или должностное лицо органов внутренних дел, осуществляющие надзор, несут ответственность за состояние дел, охватываемых его предметом. Надзирать - означает заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность. При этом объем такой ответственности существенно выше, чем при контроле. Если надзирающий орган (должностное лицо) отвечает за состояние поднадзорного объекта (субъекта), во всяком случае, за его многие аспекты, то контролирующий - лишь за качество контроля, т. е. своей собственной деятельности.

Надзор как метод административной деятельности органов внутренних дел является основным организационно-правовым средством государственного контроля (понимаемого в широком смысле) в сфере общественного порядка и безопасности. Его наиболее существенная задача - добиваться правильности поднадзорной деятельности с точки зрения соблюдения всеми субъектами установленных правовыми актами норм, стандартов, правил, обязанностей, ограничений, требований, направленных на регламентацию общественных отношений в указанной сфере.

Надзор характеризуется концентрацией внимания органов внутренних дел на конкретной деятельности определенных лиц и, в свою очередь, сопровождается проведением разнообразных контрольно-проверочных мероприятий. Его проведение отражается в документации, также подлежащей контролю.